地方的积极探索和试点已成为大部门制改革的全新动力源。如何变传统的“上呼下应”的单核改革模式为“上下并举”的双核改革模式,将是改革在未来数年中的新方向
随着大部门体制改革如火如荼地深入,在中央层面之外,许多地方政府也开始针对于本地实际,积极开展大部门制的改革试点。而许多地方大部门制改革的幅度之大、程度之深、措施之巧,更是走在了中央的前面。
特别是地方大部门制改革过程中涌现出来的新理念、新计划和新方案,经过实践的检验,也为中央大部门制改革的进一步深化提供了良好的借鉴和参照价值。
自下而上的顺德得失
自2009年《佛山市顺德区党政机构改革方案》获得广东省委、省政府的批复之后,顺德大部门制改革的大幕就缓缓拉开。时至今日,顺德区的党政机构已经按照职能“合并同类项”的原则基本改革完毕,改组后形成的16个“大部门”将承担起原先41个机构的全部职能。至少从量上来看,顺德的改革已获得初步成功。而顺德区委秘书长也放出豪言:“(现在已经)到了大部门制倒逼改革的时候。”
其实,即使从“质”上而言,顺德的大部门制改革也算得上成绩斐然。一是充分规避了传统大部门制改革“治标不治本”的常态——简单合并所导致的名义上部门数量有所减少,但是相关岗位、编制及相关成本支出等指数却无明显优化。这种情况往往导致大部门制沦为简单的“部门拼图”的形式,使得反弹和再膨胀的风险居高不下。顺德牢牢控制编制和机构设置,敢于将行政级别调整同部门合并相结合的做法,无疑更具“治本”之效。
二是充分借鉴了香港和新加坡的成功经验,将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大职能,实现扁平化管理。16个大部门的首长均由区领导兼任,从而压缩了行政管理层级,极大降低了管理层级繁多而导致的行政效率内耗。
三是基本涤清了部门之间“互相推诿、互相扯皮”的可能性,有关部门的职能和责任都空前明确,“不仅提高了效率,也减轻了被监管、服务对象的负担”。
诚然,顺德的改革也并非顺风顺水。大部门成立后所浮现出的新问题,已成为制约改革进一步深化的主要障碍。
障碍一,部门整合后导致同上级相关部门的传统对接关系失调,从而增加了新的内部行政成本。改革后,顺德每个机构的职能都无法与上级机构完全对应。如顺德市场安全监管局分别同广东省8个厅局的职能相对应,而顺德区委社会工作部更是对应了14个省级部门,这就导致上传下达的重复劳动量极大增加。
障碍二,伴随大部门制改革,个别部门的原隶属关系也得到调整,导致传统的条块关系平衡被打破,极难理顺。如工商、地税、质监、药监、国土等部门由省属变为顺德区的政府组成部门,新部门中行政级别、人员待遇相差迥异等问题成为“大部门”的新痛。
障碍三,部门再膨胀的潜在因素依然存在。随着对接问题初现,一些原先撤并掉的部门又“借尸还魂”,为部门改革的反复埋下伏笔。比如,并入区委社会工作部的区委统战部又得以恢复,被撤销的地税局的公章也再次投入使用等。虽然牢牢控制编制和机构设置是防止改革出现反弹的关键,但这种“借尸还魂”的现象即便不能加剧机构臃肿的程度,也至少会使相当一部分“撤并”的改革努力付诸东流。此外,执法程序问题、内部机构完善问题、群众对新机构新职能的接受问题都是顺德大部门制改革不得不面对的“排斥反应症”。