台湾省政府自2012年推动开放数据以来，重点多放在创新与经济，“国发会”开放的数据集已达约三万笔。台湾在开放知识基金会（Open Knowledge Foundation）2015年与2016年开放数据指标（Open Data Index）评比更获得全球第一。
我们想问，在获得世界第一与开放了数万笔数据集后什么被改变了？还有什么需要改变？
开放数据在台湾，不要只是冲KPI，要有一批人从根本检视数据治理政策与后续作为。当然，这一批人绝对不能只来自公部门，更不能闭门！
为什么开放数据没有带来当初夸口的效益？
政府要求公务机关开放数据，针对现行法规障碍重新解释降低开放阻力；业界效仿英国与美国经验，而政府与民间亦合作了许多黑客松，这都是非常好的第一步：政府与民间开始对话。
然而，政府开放数据的同时，社会上对于开放数据四年后的成绩，除了世界第一名和将近三万笔的数据集外，普遍不认为开放数据带来什么创新的商机。我们目前没有证据显示开放数据后带来多少商机，也无法依主观印象评论开放有没有用？但笔者看过许多政府委托研究机构做的相关计画，其点出我国推动开放数据的问题，如政府数据间相容性、推动力道(组织与政策的位阶)、市场太小、法规限制与流通标准等。
数据治理-谈美国百年经验史
上述问题获得改善后，还有哪些关键问题尚未浮出台面？笔者认为应该先撇开开放一词，回归开放之前，政府应怎么对待数据，也就是数据治理。
治理一词常和管理混用，但综观公共行政领域专家与联合国定义，治理与管理最大的差异在，“对于共同的议题（可能是冲突的），使用正式与非正式管道，包含个人与组织都可以在透明的基础上参与并形成共识，并且是一个连续的过程。”
这种特性在数据议题怎么呈现？非常难用文字框定，笔者以自身熟悉的地理资讯领域，介绍美国政府在地理数据治理上的起源。
地理资讯或先简单地称呼“地图”，在一百多年前的美国，仅有政府有能力制作。由于需要地图的单位很多，在缺乏标准的情况下，各单位依据自身需求绘制地图，最后产生许多整合问题，例如地名的名称与写法不一致。
因此1890年美国总统本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）发出一行政命令，标题为：United States Board on Geographic Names，大意是为了有一致的地理学命名与写法，美国需成立一委员会。政府授与委员会权力，统一名称。
这个行政命令的由来是美国内战后，大量的西部屯垦、开采与探险活动，制图者、科学家与政府对地名写法与各种制图上的不一致与冲突感到无助。
1906年美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）发出行政命令，除了将1890年成立的United States Board on Geographic Names改名成U.S. Geographic Board 外，另一个重要任务是，“避免不必要的重复建置，并改善地图的标准化。”
1919年美国总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发出行政命令。除了组织的更名外，该行政命令中有两件事最值得注意。一，地图使用者能参与该委员会的会议，政府听取其建议，二，成立中央资讯办公室（central information office）提供政府与其他来源地图数据。
中央资讯办公室须设立在美国地质调查所(U.S. Geology Survey, USGS)中，搜集、分类并提供政府各单位的地图与测量资讯给大众。
1920年，第一次有地图使用者参与会议，此次会议后，美国政府给出了以下的观察，“如果我们在政府内与其他部门协调一致，执行任务，并与政府外的单位合作，未来将有无限可能。”
至此，我们看到了美国政府对地图数据的态度：横向协调，避免重工，数据公开。因此由政府主导的地图咨询会议一直有民间参与。
从这些官方文件还不能推断美国在地理资讯的建立上已经没有横向协调与重复建置的问题（注1），但我们看到让‘使用者’参与数据治理是关键，不论使用者是在组织内或组织外。
突破政府的“谷仓效应”
开放数据与公民参与，成为台湾政治演化上的重要手段，这几年政府也的确开放许多，但公民参与真能解决数据治理的问题？
笔者询问了曾担任美国National Geospatial Advisory Committee委员的专业人士，得到了“是”但也“不是”的答案。
美国的相关会议的确都有民间使用者参与，但这些使用者多是沈默的，并且无法掌握日新月异的地理资讯技术。因此美国地理资讯的发展，仍掌握在政府与专家（以及其后代表的势力）手中。现实就是如此，不是透过开放或参与就能迅速解决的，只能期望问题可以慢慢改善。
鲁滨逊(Milo Robinson)，一位美国官员，负责美国联邦机构的地理数据协调，他退休后于2008年写了一篇关于联邦政府横向协调制图史的文章，文章的结论写道，“改善组织间的‘谷仓效应’是必要的，我们仍有许多方式促使组织协调与合作??但改善横向协调能力或强迫组织变革，非常困难，如果真有那么简单，那美国在100年前就做到了！”
2016年12月，笔者曾就此问题请教美国联邦地理数据委员会执行秘书长迪洛（Ivan DeLoatch），得到的回应是，“美国仍在尝试横向整合协调，也没有最好的做法。我知道很多人骂我们（指因为协调需要而给了许多部会考评机制），但仍要不断前进！”
不论是退休官员的真心话，还是现任官员的感触，看来灰心，其实也揭橥了数据治理中“治理”的原貌：对于共同的议题（可能是冲突的），使用正式与非正式管道，包含个人与组织都可以在透明的基础上参与并形成共识，并且是一个连续的过程。美国在这个过程，已经走了将近一百年。
美国政府在2001年A practical guide to Federal Enterprise Architecture文件中指出数据是国家资产，2013年Open Data Policy的副标题则直接写出Managing Information as an Asset。在联邦政府对数据有清晰的定位后，便开始研拟一系列数据治理作为。
我国的开放数据在国际上的评比可能会再拿个几次第一，但获得桂冠之后，请回到一个基础的问题上：如果台湾政府认为数据是国家资产，不论是否开放，现在开始应该怎么治理它们？
注1：事实上1981年台湾省“国家研究会议”的一份报告就指出，美国政府仍然不断地在制图上重工与浪费资源。2015年美国会计总署GAO的报告亦指出，联邦政府在地理资讯的公开上还不够努力，机关间沟通不良，让投资不断重复。
