《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年以来已实施近十年时间，所起作用有目共睹，信息公开为行政机关了解公众需求和认识社会现状打开了一扇全新的窗户。然而，不同角度的思考会带来不同的感受和困惑。从行政法角度讲，由于信息公开不同于一般传统意义上的行政行为，在行政主体、行为形态和法律适用等方面都有特殊性，给建立在传统行政法理念和架构上的行政复议、行政诉讼制度带来较大冲击。从行政机关角度看，《条例》的实施对行政机关的影响是全方位的，也是深层次的，既有对行政机关现行的工作模式、方式方法以及行为习惯的影响，还涉及到行政机关的传统理念、陈旧观念、固化思维和过时工作方法的转变、改进或调整。这无异于一场牵一发而动全身的变革。从信息管理角度看，有效梳理公开后不断变化的海量信息，使之不被“肢解”或误读，成为公众便于获取的整体系统，并实现其社会治理和利用价值的最大化，是其面临的新课题。从事后监督角度看，考量信息公开是否达到预期目标，更多的是要关注公开的信息或数据是否符合公众的要求，并评判信息或数据本身产生的社会效果。在评估时，既要评估信息公开行为或结果的情况，又要逐步侧重对信息公开工作的效率、效益和影响进行科学评判，从而为完善、调整或者创新政策提供依据。对于引入客观中立的第三方评估来说，完善外部监督机制，建立信息公开可持续可发展的机制，是考量第三方评估成效的关键。
解决纠纷和矛盾的前提是确定看待信息公开中出现麻烦的视角，这决定了解决问题的宽度和高度。信息公开工作本身是一个由诸多要素组成的系统，公开的目的要追求整体效益和综合效能，需要着眼于全局和整体而不是只追求局部的某个单一目标，单一的目标容易和整体目标相左或抵消。如，法律虽然是信息公开中重要一环，对政府信息公开的思考不能离开法律，也不能仅局限法律维度判断，还要考虑系统中除法律之外的其他因素。如不能全系统连锁跟进，形成合力，法律的“单兵突进”还会引起其他不良反应，公开的整体效果也难以体现和发挥。缺少跨部门跨地区跨行业的协调，还会出现同调不同步或同步不同调声音，甚至是相左现象。
如果把信息公开视为链条轴心的话，涉及主动公开、依申请公开、保密审查、行政复议、行政诉讼等内部环节，外部环节又与党务公开、政务公开及政务服务、政府政策解读与回应社会关切、政府数据开放共享等密切相联。本文立足于以“大局观”看待信息公开，多角度分析现状，使信息公开内外环节融会贯通于工作的始终，可能对信息公开内外环节有所帮助和参考价值，希望引发进一步思考。
对此，申请人、行政机关、人民法院、学界和媒体之间或多或少还存在理论认识不一致的地方，实践中也各有各的苦衷及为难之处。信息公开所折射出的表象和深层问题，多是立体、交叉、错综复杂的情况，笔者尝试从四个维度看其中的政府信息公开问题，一是从法律工作格局即立法、司法、执法、守法方面和媒体监督角度看；二是从对人的影响即理念、语境、认识和思维的角度看；三是从信息的有效管理角度看；四是从第三方评估效果的角度看。
一、法律工作格局维度
(一)立法方面
按照立法的一般规律，应先制定位阶高的法律，然后再修改下位法的行政法规。由于时代潮流发展的原因，《条例》的制定和实施是在尚未修订的背景进行的，而后再按照信息公开精神修订《保密法》及其实施办法等法律法规。目前，还有法律法规尚未在内容上和《条例》衔接。其中，最明显的表现就是《档案法》与《条例》之间的矛盾。如《档案法》第一条就明确规定：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案……”它传递的意思就是《档案法》的首要作用是对档案的保护和管理，而不是档案的利用。而《条例》的出发点是“公开为原则，不公开为例外”。目前信息公开的很多法律法规制度内部就存在冲突，其标准不一又导致司法、执法“打架”、多头执法，司法结果的差异又给执法带来新的困惑和麻烦。未来形成合纵连横、互相配合的政府信息公开法律体系，使立法、司法、执法在制度设计中形成统一协调机制应是我们追求的目标。
(二)司法方面
目前，我国与信息公开有关的法律法规和规范性文件较多，各界对《条例》中的某些基础问题尚未达成共识。面对如此众多的法律规范，究竟选择何种裁判依据、从何处着手，是困扰法官的一大难题。实践中出现的“同案不同判、同法不同解”的现象，许多都是法官在同一案件上选择法条和裁判依据不同而导致的。对于信息公开之诉这种新类型的行政诉讼，法院在受案范围、原告资格、举证责任分配等问题上也难以形成统一界定标准，对保护个人隐私和兼顾公共利益也存在冲突的尺度。同样的案件经不同法院或法官审理就可能产生不同的结果。“同案不同判、同法不同解”现象形成的原因是多方面的,有时也很难用简单的对错来衡量一个具体案件，但如此持续可能会损害司法公信力。此外，司法裁判对信息公开的发展又有重要影响，裁判的不统一容易使行政机关无所适从，而行政机关答复的不规范和多样性又增加了司法裁判的难度。因此，法院依据立法宗旨，发挥司法能动作用，针对信息公开出现的新情况新问题，提出新办法新对策，切实统一行政案件裁判标准，早日实现信息公开的“类案同判”尤为重要。
作为政府内部一项重要的监督制度，行政复议同样也遭遇诸多困局，《行政诉讼法》修订前规定，复议机关维持原具体行政行为的，被告为作出原具体行政行为的行政机关。修订后，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。当申请人对依申请公开中的具体行政行为提起行政复议时，复议机关面临着复杂多样、标准难以把握等困境，一些单位勇于探索创新，但稍有不当，就容易陷入诉讼泥潭。这使得复议机关在做出决定时，不得不更加谨慎。
(三)执法方面
《条例》体现了一种全新的政府治理理念，对于行政机关来说，信息公开工作犹如平地拔起一座楼，没有设计图纸，也没有经验材料可谈，是个“新工程”。《条例》实施后，行政机关面对不同职业群体、不同利益的多样申请，甚至是超出立法本意的申请，要在法定时间内做到“有问必答”，势必存在跨度太大、准备不足的现象。可以说，行政机关也遇到前所未有的困惑和难处。使公开后的信息发挥正能量作用，是行政机关积极努力所做之事，但公开后如何避免引起法律风险、舆论风险和政治风险也是一种常规考虑。信息公开是行政机关的一项法定义务，不能不履行或者不当履行该项法定义务。如果公开的内容有争议，媒体一旦予以报道，引起炒作，会使相关行政机关更加被动。在操作过程中，造成的结果可能有违党的十八届三中全会对政治体制改革论述的基调和步骤，从而成为“不法分子”寻找体制“软肋”的突破口。这是各级行政首长或行政机关不愿看到的结果，也是他们难以承担的政治风险。
(四)守法方面
政府信息公开申请案件多涉及国土资源、城市建设、财政、教育、工商、税务、卫生、公安、教育等基本民生领域，申请人的职业多是公益组织、在校大学师生、法律专业人士(民众委托的律师)。目前申请人对申请目的，大致归纳有：对某一行政机关的做法有不同看法，希望通过政府信息公开引起上级机关、有权机关或社会关注;防止地方保护主义，避免暗箱操作，申请公开政府制定文件的依据;监督政府或行政机关的行政行为是否合法合规;有意无意把政府信息公开制度当成工具，为解决个人具体问题而来;因信访走不通的或法律程序终止等其他渠道未得到满意答复;和行政机关较劲、“死磕”的也有。
从申请人角度看，推动公开的良性发展离不开由下而上的申请人推动。从长远看，给行政机关、司法机关带来的“压力”,其实正是制度建设中所需要的,这一监督的压力不仅有助于改变或改善全社会对信息公开的态度,还在实践上有助于发现制度不够完善的问题，纠偏政策，以更好地维护公民权益，形成巨大推动力。申请人不管是对寻求真相，还是向政府讨说法而发起的“压力测试”,都是希望行政机关不回避，坦然面对，包容公众的合理质疑。对于浪费行政和司法资源的个别现象，也要采取必要的措施加以规制。
(五)媒体监督
就政府信息公开来说，不论是传统媒体，还是新媒体，都是信息公开的载体，又是舆论监督不可或缺的主体。报道信息公开的案例，也是记者职责所在。舆论监督就是要让信息公开，因为，公开才能去伪存真，使一切操作置于阳光之下，促使事态向良好的方向发展。目前，我国的政府信息还没有做到充分公开，只有当政府信息真正公开到位之后，才能从根本上减少新媒体上所披露的问题，所谓的“大道不行，小道不止”说的就是这个道理。新媒体虽然相较传统媒体有着传播快的特点，对防范行政机关以自由裁量权为理由，寻找各种借口，掩盖真实目的，规避相关信息的公开，有着更加积极的作用;但不可否认，在媒体报道中也出现了带有个人喜好或单维度的采访及模式，产生噪音增多与效应放大的弊病。因此，提高新旧媒体对信息公开监督的真实性，也是不可忽视的一环。
