作者：腾讯公司公共政策部高级政务经理 邓凯 博士
摘要：新型信息技术正深刻地影响电子政务的建制与实施, 尤其当下的中国, “互联网+”作为技术范式与治理工具已然给政府信息公开制度予以迭代与更新。基于如此社会背景与技术现实, 文章首先对“互联网+”的概念、实质以及作为国家意志的改革内涵做出分析, 其次指出“互联网+”形塑政府治理的制度逻辑在于互联网的技术赋权对国家权力的制衡与解构。以微信政务为代表的“互联网+政务”新媒体平台对于中国行政透明度改革具有重要的工具性价值, 因而是一种值得被珍视的政府信息公开机制的可行路径。
一、前言
公众与政府机构之间的交往被称为“公共管理中的人性面”, 而这种行政部门与民众之间互动的人性面, 其本质就是“关于正确管理的交互的、开放的信息交流”。但是从逻辑上讲, 对于上述“人性面”的实现, 政府部门除了有意愿向公众发布信息之外, 还必须具备齐备的信息能力, 二者缺一不可。此外, 各国的政府信息公开的实践经验也告诉我们, 一个富有成效的政府信息公开制度要求有充分的资源做保障, 这种资源性的保障不仅包括宏观层面的政治环境、中观层面的法律体制, 还有赖于微观层面的技术性支持。科学是最高意义的革命力量, 面对“作为一项具有复杂流程的现代行政管理任务的行政透明度的实施”, 信息技术的发展无疑能为其提供必要的技术支持和物质可能性。具体而言, 信息技术的运用与成熟会为政府信息公开带来行政技术的不断更新。较之于传统的传播方式, 新型信息技术尤其是互联网技术, 不仅使数字资源的网络无障碍流通突破的时空限制, 还提高了信息的价值效用, 为信息资源的及传播获取提供了广阔的空间和自由度, 快捷且高效地实现了公民知情权与信息自由。
进入移动互联网时代, 建基于工业文明之上的传统社会不分地域地再次被信息科技搅得天翻地覆, 革新的速率不断加快。不夸张地说, 随着更为复杂的科技力量融入社会的方方面面, 旧的秩序被颠覆, 新的秩序得以建立。具体而言, 三股强大的科技狂潮汇集在一起, 让包括政府管治与公共服务在内的多数领域所处的环境发生剧变:第一, 互联网使信息免费且无处不在, 也就是说, 几乎所有的信息都能在互联网上找到;第二, 移动设备和网络让全球范围内的资讯共享及持续通信成为可能;第三, 云计算和大数据的存在使得人人都能以低廉的价格使用强大的计算机功能、无限的内存空间、精密的工具和各种应用程序。正因为如此, 在把互联网技术作为一种治理工具加以开发, 每个国家都根据自身独特的社会环境和发展目标来布置自己的信息战略。例如, 新加坡政府于2014年11月提出“智能之国计划” (Smart Nation) , 以期望“人民过着幸福而有意义的生活, 通过技术无缝连接”。在这样的背景下, “互联网+”行动计划在中国被适时地提出, 其作为一种“激活领域”, 就像集成电路芯片被称为“激活技术”一样, 这一颠覆性的范式革命会撬动其他领域的迅猛发展。换言之, “互联网+”代表一种全新的交互结构和生活方式, 在很大程度上冲击不同社会主体之间既有的行为模式。政府信息公开这种典型的“政府—民众”交互机制也正悄然地发生变化, 并逐渐与传统电子政务区别开来。
二、“互联网+”:概念、性质以及国家意志
“互联网+”在中国并非生发于官方话语体系。在获得官方背书之前, 其概念的提出最早可追溯到中国互联网巨头企业于2013年前后所发起的关于互联网未来发展路径的积极探讨。在互联网行业内部看来, 当移动互联网的兴起使得越来越多的实体、个人、设备都连接在一起, 互联网已不再是曾经的那个虚拟世界, 而是主体现实社会不可分割的一部分, 甚至是大势所趋。正因为如此, 腾讯董事会主席兼首席执行官马化腾将“互联网+”定义为:“以互联网平台为基础,
利用信息通讯技术与各行业的跨界融合, 推动产业转型升级, 并不断创造出新产品、新业务与新模式, 构建连接一切的新生态。”易言之, 利用互联网技术对传统的实体领域进行改造升级是“互联网+”的核心要义。诚然, “互联网+”这一概念实际上是对既有现象的客观描述:随着Web2.0、移动互联、社交网络、云计算、大数据等新技术应用的日臻成熟, 互联网的普及导致虚拟世界与现实社会构成一种相互缠绕、彼此嵌入的镜鉴关系, 即任何社会经济活动及决策都必须把互联网作为“约束条件”以寻求最优解。
2015年, “互联网+”这一概念首次被纳入中国官方的话语体系中。在2015年3月5日的第十二届全国人民代表大会第三次会议上, 李克强总理在《政府工作报告中》将“制定‘互联网+’行动计划”作为协调推动经济稳定增长和结构优化的必要路径之一。在定义层面, 《2015政府工作报告缩略语注释》则将这一新概念导引为:“‘互联网+’代表一种新的经济形态, 即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用, 将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中, 提升实体经济的创新力和生产力, 形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。”由此可见, “互联网+”尤其作为一项以经济发展为主要面向的工具性策略已然上升至国家意志的层面。2015年7月, 中国官方对“互联网+”的定义做出修正。在《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》 (以下简称《“互联网+”行动意见》) 中, “互联网+”被重新定义为:“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合, 推动技术进步、效率提升和组织变革, 提升实体经济创新力和生产力, 形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。”较之于《政府工作报告》对“互联网+”进行的第一版界定, 新定义下的“互联网+”显然不再仅止于对经济发展的工具性驱动作用, 其核心价值还覆盖对社会其他领域之效率提升及组织变革的重大影响。正如有论者所言:“在当下的中国, ‘互联网+’正演变为一场重新发现生产要素、释放生产力动能的集体实践与社会化创造性实验, 一次关乎生活方式、生产方式、社会生态、治理模式等领域的深层次重构。”以新一轮的革命性信息技术对除了经济发展之外的其他社会领域进行深度再造, “互联网+”这一国家意志还要求对公共服务、民生政务等政府治理项目做出创新性的制度建构, 以此反哺以传统产业的发展。《“互联网+”行动意见》在后文中的表述则进一步佐证了“互联网+”的战略意义:“积极发挥我国互联网已经形成的比较优势……加快推进‘互联网+’发展, 有利于……创新公共服务模式, 这对增加公共产品、公共服务‘双引擎’, 主动适应和引领经济发展新常态, 形成经济发展新动能, 实现中国经济提质增效升级具有重要意义。”换言之, 中国政府在信息技术繁荣的当下尤其不得袖手旁观, 即“互联网+政务”以及“互联网+公共服务”的全新范式更寓于行政职能再造甚至是倒逼政府改革的治理意涵。
三、“互联网+”如何形塑政府治理
(一) 技术赋权的逻辑:国家权力的制衡与解构
“互联网+”范式的提出, 实际上建基于对网络社会的结构特征的有效理解。严格来讲, 作为中性信息技术的互联网尤其是互联网2.0, 其既有交互规律所体现出的内在逻辑才是一切相关认知的基本前提。如果说互联网1.0更多地表现为一种由少数权威主体 (例如, 政府等官方组织) 所主导的信息单向发布模式, 那么互联网2.0所带来的交互性则潜移默化地改变着中国社会既有的社会组织结构。就权力而言, 权力知识谱系和历史轨迹正在为网络社会所改变和重写, 权力在信息网络及其互动之中呈现弥散状态, 信息控制权和流动的状态冲击以往的权力关系。革命性的, 原有的自上而下的集权统治和森严的等级制度被打破, 一个多元去中心化、扁平去等级化、自由创新以及开放共享的新型社会样态继而诞生。是故, 互联网技术具有对抗权威并解构国家权力的神奇魔力。这一现象又被表述为“信息技术的进步对社会力量进行赋权”。正因为如此, 有学者笃定地认为, 网络社会的结构特征与生俱来就是民主和草根的。一些新的术语也由此诞生, 例如“数字民主”、“电子民主”以及“网络民主”, 并暗示着互联网与权力解构二者之间的紧密联系。
1. 多元去中心化
互联网自诞生起就是一个多元开放的虚拟空间。在技术层面, 任何信息都可能来自不同节点, 而非仅仅源于某一具有排他性的权力主体。至少在理想的网络社会中, 不同的普通个体都可以借助多样的技术平台———例如以微博、微信为代表的新型互联网应用———来实现高效、便捷的观点表达与信息传递。无疑, 这是一场属于大众的史无前例的狂欢, 生产信息和发布信息的权力显然已从少数权威主体 (或称“垄断者”) 那里分散到普通社会成员手中。正如曼纽尔·卡斯特所言:“网络是去中心化的, 而且还共同分享着做决定的权力。”由此, 多元去中心化也被称为互联网的大众意义。
2. 扁平去等级化
组织扁平化实际上是互联网去中心化的另一个面向, 这也被誉为“信息科技革命所带来的又一个重大成果”。在虚拟的网络社会中, 信息权力的最大主体已不再是传统社会中最高话语权的掌控者与精英们, 而是由草根阶层及民间团体组成的广大网民群体。计算机科技与现代通信技术的普及应用, 使得基层民众都具备发布信息、表达观点、参与交流和抨击时弊的条件和能力, 从而形成倾向于水平延伸的网络话语权结构。这样的技术环境, 使熊彼特式的精英民主向直接的大众民主转变。此外, 从互联网的发展历史上看, 互联网在最初正是在民间力量而非官方的推动下, 经过自下而上的技术创新与应用推广而发展起来的, 并最终形成有别于传统交互模式的一扁平化的开放式参与空间。
3. 自由创新
科技促进社会的进步与发展, 其结果之一即为个人在一定程度上摆脱国家权力的约束。技术在产生自由化效应上几乎有无限的可能。通过获得进一步的技术自由, 普通民众得以实现自身的回归。具体而言, 互联网规则的本质是一种数字化的社会关系结构, 其自下而上以及去中心化的技术性特征首先要求弱化现实社会的意识形态和制度文化。这种模式依赖于发挥民间团体、私营部门和个体的作用, 注重不受传统现实社会约束限制个性, 尤其鼓励发挥个人想象力达成高效创新, 强调摆脱国家公权力参与和规制的自由和平等。由此, 基于互联网自身的生态法则, 自由发展与创新驱动无疑构成互联网的核心价值。
4. 开放共享
互联网的开放性, 首先根植于其广域性。在互联网应用中, 划分区域的标准是IP地址和与之对应的域名, 地域疆界的局限已经不复成为交互的重要障碍。只要技术允许, 理论上任何互联网用户都可以通过全球任何站点在任何时间内登录任何国家的网站。在网络技术的助推下, 传统的时间限制与空间距离不断被压缩, 各个领域的信息资源也得以突破各种有形和无形的壁垒, 从而汇入一个开放的、可供分享的公共话语平台。从经济学角度出发, 开放的互联网能有效打破不同领域之间的固有边界, 以跨界连接减弱信息的不对称性;共享的经济学意涵则在于不同的主体在借助互联网的技术优势同时, 使用特定信息且不会彼此影响, 这有助于人们建立基本的信任, 这种信任极大地降低了协商成本 (或称信息的交易成本) , 提升整个社会的运营效率。
(二) 以“互联网+”优化政府治理
数字化的公共领域是高度分权的。有论者认为, 互联网诞生的意义不亚于若干世纪之前咖啡馆的出现, 亦不亚于人类民主实践之初的雅典公民广场。尽管具体场景和技术条件不断变迁, 但三者的政治哲学本质是共同的, 即一种具有民主化潜能的公共领域的重新发现。伴随于此, 互联网技术主导下的虚拟政治将对国家主权、政治体制、政府管理以及政治文化等带来重大影响。诚然, 囿于互联网解构国家权力的政治功能, “互联网+”对于政府来说就不仅仅是比特信息技术的简单堆叠, 而是治理范式的重大革新。全新的网络政治秩序, 实际上是对传统管制模式的结构性挑战。当政府已无法通过言论管制等传统社会控制技术实现对整个国家的高效治理之时, 这场治理革命就不可避免。从某种程度上说, “互联网+”是政府为顺应时代潮流而进行的改革实验;如何利用互联网技术、互联网思维以及互联网精神对政府进行职能重塑与流程再造就成为“推进国家治理体系和国家治理能力现代化”的关键步骤。
治理是一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇, 原意是控制、引导和操纵。从治理理论兴起的特定社会史———用以描述后殖民地和发展中国家的政治状况———来看, 治理是对传统统治概念的匡正与替代。根据全球治理委员会在1995年的定义, 治理是“个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总称, 它是一个连续不断的过程, 它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并实现合作。它包括常规的指示和强制服从的国家政体, 同样也包括有民众和机构支持或认可的非常规安排”。较之于传统国家统治是一种自上而下的对公共事务进行单极管理的垂直政治形式;国家治理现代化则要求政府与民众、私人机构、社会组织进行多线程互动与开放式协作, 在这个过程中, 国家权力实现与社会的共享。由此可见, 现代国家治理与互联网具有几近相同的政治逻辑, 即从垂直到扁平, 由单极到多元, 平等协作, 开放共享等。
在很大程度上, 国家治理的本质就是信息问题。十几年前, 卡尔·多伊奇就强调信息对于治理的重要性。他认为:“这样来考虑也许更有意义:政府有点不像是个权力问题, 而类似于操控的问题。操控毫无疑问是个沟通问题, 而信息绝对是沟通的关键。”政府治理是国家治理的关键, 尤其在信息化的当下, 脱离互联网大环境就难以实现良善政府的目标。聚焦于互联网的政治内涵及其治理现代化意义, 从中央到地方一级的主政者们实际早已展开以“互联网+”优化政府治理的进程, 比如, 网络问政、电子政务、行政决策的网络参与、网络舆情的研判与评估、云计算、治理大数据等。以网络信息技术为支撑的政府体系是政府治理现代化的目标;依托于强大的互联网平台, 政府的决策能力、执行效率、维护公共安全和应对危机的科学性, 以及把握市场的精准度等都将得到优化甚至被重新定义。在政府内部管理的层面上, 传统的信息系统设计和信息流向在原有的行政管理制度之下多为体内循环, 以满足内部使用的需要, 所以特定部门的信息难以打破边界供其他部门使用。通过全新的互联网流程再造, 实现跨部门间的横向业务协同与纵向资源共享, 这无疑有助于对外回应民众日益增长的对高质量公共产品、公共服务的定制化需求。透过互联网信息技术倒逼政府职能转变以形成政府和社会共同治理的新格局, “互联网+政务”的题中应有之义也在于此。
四、作为范例的“互联网+政务”:一场驱动中国政府信息公开的工具革命
(一) 政务信息化与政府网站模式的式微
在当今的互联网时代, 信息及数据具有权力的属性, 其也正改变着权力运行的流程与方式。无疑, 几乎所有的社会难题都可以归结为信息问题。只要有足够的信息、具备足够的数据处理能力, 人类所面临的几乎所有问题都有解决方法。就政府而言, 不论是对外治理还是对内管理, 政务信息化都是“互联网+政务”的最核心议题。
在中国的语境下, 电子政务有三个主要的构成要素:一是一个特定政府机构的办公自动化;二是政府机构之间通过内联网进行信息共享;三是政府机关和民众之间、政府机关与企业之间透过互联网进行互动。在“要素说”之外, 也有学者将中国的政务信息化历程分为起步阶段、融合阶段、协同阶段以及智能化阶段。政务信息起步阶段的标志为政府上网;政务信息化的融合阶段则代指电子政务在行政管理的各个业务领域全面普及;处于协同阶段的政务信息化则要求各政府部门共享信息资源;智能化则是政务信息化的未来发展方向。不论处于何种阶段, 政务信息价值最大化的关键点都在于政府部门要充分开放信息资源并实现政府信息的有效传达。尤其在大数据与云计算等新技术盛行的“互联网+”时代, 数据信息的开放共享应在透明政府的大框架下有效推进, 从而与一般意义上的政府信息公开紧密衔接。
学界通说认为, 中国政府信息公开的进化历程分为三个阶段或称三种不同版本。缺乏立法与制度制约的传统政务公开是政府信息公开的1.0版本。2008年《政府信息公开条例》的颁布实施则开启了透明政府的2.0版本。更高阶的3.0版本则要求把过去孤立、被动的政府信息公开制度向一般行政流程的上游和下游延伸, 让公众看得到、听得懂、能监督。对此, 有学者解释道, 向上游延伸就是更及时地公开, 不能永远慢于网络传播;向下游延伸则要求加强对已公开信息的解释与解读, 官方话语和技术语言应当进行简化和转译, 才能被公众有效理解。政府信息公开的核心本质在于以高质量的行政透明度为基础扩大公众参与, 并在与民意的双向互动中找到满足全社会意愿和要求的“最大公约数”。然而, 以政府网站为主要信息发布工具的政府信息公开2.0版本却表现出一系列先天的和后天的功能性不足。传统政府网站的功能仅仅是对公众进行一种自上而下的单向信息传导, 因而天然地缺乏交互性。如果将政府信息作为一种利益, 那么这种利益流动的单向性无疑将导致政府在公开信息时缺乏履行的动力。除此之外, 一些政府及其部门的“懒政”行为还导致“僵尸”政府网站的出现, 即存在信息不更新、内容不准确、咨询不回复以及服务不实用等问题。例如, 据国务院办公厅印发的《关于第一次全国政府网站普查情况的通报》反映:青海省格尔木市国土资源局、新疆维吾尔自治区莎车县人民政府网站空白栏目超过20个;山西省泽州县林业局、辽宁省建昌县教育局网站数个栏目7年未更新, 等等。无疑, 政府门户网站一度是民众了解公共信息、获取政策动态的最快捷、可靠的途径, 其活跃性直接决定了行政透明度的实践程度。但随着政府网站的制度性缺憾愈发明显以及以微信为代表的新媒介移动平台的技术性更新, 上文所述的透明政府2.0版向更高阶的3.0版本过渡就成为一种必然, 这不仅是社会大众的诉求, 还是现代政府的伦理所在。对此, 国务院办公厅于2015年4月印发《2015年政府信息公开工作要点》, 该《要点》明确要求“围绕公众关切, 推进重点领域信息公开, 加强信息发布、解读和回应工作, 强化制度机制和平台建设, 不断增强政府信息公开实效, 进一步提高政府公信力, 使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展, 促进法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。”
(二) 政务微信:中国政府信息公开的一种新场景
智能手机、平板电脑等移动终端在“互联网+”时代, 构成民众接触网络的首要入口。据中国互联网络信息中心 (CNNIC) 的数据显示, 中国民众通过手机等移动设备接入互联网的比例达到85.5%, 高于PC端的70.8%和笔记本电脑的43.2%的接入比例。环顾世界, 中国手机网民规模达5.27亿, 占网民总人数的82%, 远高于美国63.2%的渗透率。毋庸置疑, 由移动互联网革命所带来的各式社交产品正迅速地改变着信息的传播、获取以及利用的渠道和场景。中国共产党十八届四中全会则要求“推进政务公开信息化, 加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”。由此, 对于中国政府而言, 如何适应这样的客观变化尤其是利用最新的互联网技术条件进行政府信息的连接与发布就成为驱动政务信息化发展的当务之急。此外, 相关经验也表明, 新型社交媒体有助于政府最大限度地发挥网络宣传的乘数效应, 建设透明政府。据统计, 118个国家的政府部门正在使用社交媒体进行信息公开与在线咨询, 70%的国家将其用于电子政务的开展。在这样的背景下, 政务微信应运而生。
微信是中国腾讯公司于2011年1月21日推出的一个为智能终端提供即时通信服务的免费应用程序, 透过网络, 其可实现跨通信运营商以及操作系统平台快速发送免费的语音、视频、图片以及文字。政务微信, 是指各级政府及其相关部门在微信平台上开设的包括订阅号和服务号在内的公众号, 使个人、企业以及政府工作人员都能快速便捷地接入相关行政职能部门的政府信息与业务应用, 使之能随时随地获取所需的特定信息和服务。诚如互联网媒介在相互作用、大渠道容量、联网能力, 以及大众化与个性化通信能力上与传统媒体有着本质上的区别, 微信平台的技术逻辑首先在于其具有点对点 (peer-to-peer) 以及点对面的传播优势。就信息传导的角度而言, 微信能够直接将信息推送到用户端且理论到达率接近100%, 这无疑有助于满足民众对信息时效性以及精确性的要求。基于这样的优势, 微信平台自然就被各级政府及其部门作为信息公开的主要渠道。也正因为如此, 国务院办公厅于2013年10月下发《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》, 明确将政务微信与政府网站及新闻发言人并列为政府信息公开的三种重要途径。据《2015微信政务民生白皮书》统计显示, 截至2015年8月底, 全国政务微信公众号的总量超过8.3万个, 平均每个账号的关注用户数达3.6万, 全面覆盖全国31个省级行政区以及334个地级行政区的党政部门、直属事业单位以及社会团体, 连接的领域包括公安、医疗、党政、食品药品监督管理、交通、教育等。此外, 在中央与基层这两端, 国务院部委一级的微信公众号拥有率超过40%, 县乡级政府的开通率则为50%以上。
政务微信对于政府信息公开而言, 更多地体现为一种全新的输出和表现形式;在某种程度上, 其所具有技术性优势满足了民众对于政府信息公开3.0版本的“看得到、听得懂、能监督”的要求与期待, 具体而言:首先, 较之于传统政务体系中的信息公开, 政务微信的最大优势在于其移动便携属性能让民众随时随地获取政府信息, 其在信息的可达性上优势明显;其次, 微信特有的对讲功能, 以及图片、文字、声音、视频等新媒体传播形式, 有助于将繁冗、晦涩的官样话语以一种民众更容易接受的表达方式进行信息发布;在参与度上, 微信所具有的强互动交互功能, 可使民众快捷、便利地进行实时的评论、咨询、问询以及投诉等监督行为, 这无疑为公众表达诉求、参政议政提供新的途径。由此可见, 透过政务微信这一数据平台的中介, 中国政府信息公开迈入3.0版本时代在理论上并不成问题。更为重要的是, 政务微信在政府信息的可达性、易理解性以及可监督性等三个维度上的真实表现都甚为理想。据《互联网+:微信政务民生白皮书》显示, 经用户满意度调查, 微信政务在上述三个方面的满意度均超过80%。
从理论上, 政府部门应对任何由于新技术应用所带来的新服务方式都不应拒绝, 因此, 在“互联网+”尤其是移动互联技术的驱动之下, 中国政府信息公开正在经历一场工具革命。以微信为代表的移动平台正在成为政府部门转变职能、提升电子政务体系效率的必备手段。诚然, 微信作为民众获取政府信息及政务服务的新型入口, 着实提高了资源需求与供给之间的对接效率, 并不断地优化政府与社会大众的传统关系。远不止提升政府信息公开的效率, 政务微信所意图达到的目标还在于构建“连接型政府”。联合国经济和社会事务部于2011年提出“连接型政府”的概念以描述及评判服务型政府的新形态, 并将之分为初级型、加强型、互动型、转型期以及连接型等五个发展阶段。从内容上看, “连接型政府”这一概念实际上是“透明政府”的更高级表述, 前者的新颖之处不仅在于新兴的移动互联网技术能够降低公众获取政府信息的门槛与成本, 还要求政府应借此之势实现治理理念从“命令式”向“参与式”的转变, 以及提升公共服务的效能等。例如, “连接型政府”的加强型阶段的主要特征即为政府必须优化信息公开的渠道;又如, 互动型阶段则要求政府增加与民众互动的渠道, 应用多元化媒体 (如地图、视频、社交网络等) , 通过移动媒介发布预警信息;再如, 连接型政府的终极表现在于积极回应市民需求, 紧密连接后台基础设施, 内部数据打通, 使市民最大限度地参与政府决策。基于上述标准, 政务微信将在既有的政府信息公开功能的基础上叠加大量的政务服务类项目, 以求满足不同的公众需求, 聚合并承载更多的社会价值。
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