［摘 要］政府职能转变蕴含着理论与过程双重逻辑。一方面，政府治理能力的提升和治理方式的变革直接关乎着国家治理现代化的全面推进，而兼顾治理能力和治理方式的政府职能转变，天然地成了国家治理现代化的重要“抓手”和关键突破口。另一方面，改革开放以来，政府职能转变遵循着“国家职能—政府职能—政府职责—职责体系”的过程逻辑。这两种逻辑在改革内容和发展脉络上具有内在关联，并统一于国家治理现代化的历史场域中。基于此，下一步改革应当聚焦治理方式变革和治理能力提升，重点把握三项原则：一是要在政府、市场、社会三者的动态均衡中调整职能边界；二是要将政府职能转变和治理工具的应用创新有机统一起来；三是要打破自发形成的职责结构模式，推动职责体系重塑。
一、问题的提出
党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。［1］作为总览全局的发展目标，如何切实有效地实现国家治理现代化成为推进各项体制机制改革的立足点与归宿；而兼顾治理能力和治理方式的政府职能转变，无疑是关键所在。
立足于国家治理现代化，政府职能转变可以从两个维度进行透视：一方面，作为国家和社会运行的重要一环，政府体系的运转与变化无疑是国家治理现代化的重要内容，而政府职能及其转变恰恰是政府体系内在运行与改革演化的核心所在；另一方面，我国改革开放的一系列进程，既是不断推进政府职能转变的过程，也是不断提高国家治理能力、完善国家治理体系的过程。由此，可以抽象出观察政府职能转变的双重视角：一方面着眼于理论推演，梳理政府职能转变、政府治理与国家治理之间的内在关联及其作用方式；另一方面着眼于过程梳理，通过对政府职能转变历程的描述透视其与政府治理、国家治理之间的现实关联；同时，在理论逻辑与过程逻辑相互映照和统一下，系统地思考未来进一步深化政府职能转变应当遵循的基本原则。
二、理论逻辑：职能转变—政府治理—国家治理
现代国家治理无疑是一项复杂、系统的工程，其核心在于国家治理体系的构建与国家治理能力的提升；作为国家治理体系之核心主体的政府无疑发挥着关键作用。从逻辑上讲，政府治理可以从治理能力和治理方式两个维度加以理解，前者指的是政府在应对公共事务时所具有的潜在或现实的能力；后者则指政府如何实现自己的意志，直观表现在政府与多元主体的关系上。当然，这种架构并不意味着二者截然分开；实际上，二者本身是相辅相成的。例如，治理能力提升之后客观上就会催生治理方式的变化，而治理方式的更新无疑可以提升治理能力。换言之，政府治理能力的提升和治理方式的变革直接关乎着国家治理现代化的全面推进，或者说，“政府治理理论现代化是国家治理现代化的基本要求”。［2］而反映到行政实践中，兼顾治理能力和治理方式的政府职能转变，无疑天然地成了国家治理现代化的重要“抓手”和关键突破口。这种从“职能转变”到“政府治理”再到“国家治理”的演绎，层层推进、渐次深入，体现出国家治理现代化场域中政府职能转变的理论逻辑。
（一）政府在国家治理主体格局中占关键地位
现代国家治理体系包含政府治理、市场治理和社会治理三个重要的次级体系。［3］这三个体系塑造了规范行政行为、市场行为和社会行为的程序与制度，而其各自的运行规则及其交织互动则有效地嵌入现代国家治理的内在逻辑之中。通俗地讲，现代国家治理表现为包括国家政权的所有者、管理者和利益相关者在内的多元行动者之间的协同与互动，其关键在于政府、市场、社会等多元主体之间的博弈与合作。当然，无论是从行政体系的运作过程还是从治理能力的推进实践看，在多元主体结构中，政府这一主体依旧占据着主导地位，发挥着关键性的作用。甚至可以说，其他主体的顺利成长及其力量的有效发挥都离不开政府的支持或引导。
（二）以政府职能转变推动政府治理能力提升
通俗地说，政府职能转变有助于提升治理能力。这一观点可以从以下两个方面得到论证：一方面，职能转变意味着要重新定义政府的角色，明确新形势下政府应该做什么、不应该做什么，进而在这一基础上有效地解决政府职能越位、缺位、不到位等问题。另一方面，政府职能转变的核心是打造“有为政府”。政府职能转变并不能简单地被理解为“放权”，也不意味着职能的体量越小越好。实际上，对于政府的衡量，应当更关注其能否切实有效地管理好国家、社会。这就意味着要将“有为政府”视为职能转变的核心，围绕如何推动政府更加“有为”进行改革。结合这两方面来看，一个“对路”且“有为”的政府及其职能结构，才是改革的最终指向。
（三）以政府职能转变推动政府治理方式变革
正如前文所述，政府治理方式直观地表现在政府与多元主体的关系上，政府职能转变的过程恰恰也就是调节政市、政社、政民关系的过程。一方面，政府应当从微观经济活动和市场行为当中坚决退出，改变过度干预，“使市场在资源配置中起决定性作用”［4］；另一方面，推动政事分开，完善政府公共服务购买，改革社会团体审批登记制度，培育和扶持社会组织发展；同时，切实遵循法治，防止公权力滥用，维护公民的权利和利益，捍卫社会秩序与公民自由。总而言之，借助职能转变这一关涉着政府与多元主体关系调试的载体，削减对市场的不正当干预、调整社会管理职能、增强公共服务职能、保障公民的正当权益，并有效地将多元主体格局融会贯通，从而变革政府治理方式并使政府职能与其在现代国家治理体系中的角色定位相一致，最终切实有效地推进国家治理现代化。
三、过程逻辑：国家职能—政府职能—政府职责—职责体系
新中国成立以来，特别是改革开放以来，政府职能转变的理论认识和改革探索不断推进。依据具体内容和着力点的不同，这一过程可以大略地划分为三个阶段，并基本遵循着“国家职能—政府职能—政府职责—职责体系”的演化逻辑。实际上，这一渐次深入的过程恰恰也就是政府治理和国家治理不断完善的过程。
（一）第一阶段（1978—1998）：从“国家职能”到“政府职能”
在20世纪80年代以前，我国实际上并没有现代意义的“政府职能”概念，仅仅是在马克思主义哲学教本中，对“国家的基本职能”进行概略的说明。1978年，十一届三中全会吹响了改革开放的号角，做出了要“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。因应着这一转变，“国家职能”被注入了新的内涵，突出国家阶级性和社会性的分离，从而将国家的社会管理职能独立出来，进而为现代化建设提供理论支持。需要注意的是，在这一时期主流术语依旧是“国家职能”而非“政府职能”，“国家”与“政府”混为一谈的局面未能彻底改观。但是，无论是从理论发展的需要来看，还是从历史发展的趋势来看，“政府职能”已经呼之欲出了。
80年代中后期，政府职能转变改革走上了快车道：1984年中央正式把“发展社会主义商品经济”作为改革和发展的目标，并明确提出要“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，这是官方文件中首次触及“政府职能”这一概念；1986年中央“关于第七个五年计划的报告”中正式将“政府职能转变”作为独立的概念表述出来；1987年，党的十三大要求政府转变管理企业的方式，提出“使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”；此后1988年和1993年两次政府机构改革，则以探索适应经济体制发展的政治体制为主要任务，着力于政企分开，并对企业进行宏观、间接的管理。
（二）第二阶段（1998—2007）：从“政府职能”到“政府职责”
前一阶段的改革虽然取得了显著的成效，但实事求是地看，关于政府职能的界说仍旧比较混乱，尤其表现在把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等都解释为政府职能，从而在一定程度上阻碍了理论的进一步发展和改革的进一步推进。［5］经过这段时间的摸索，政府职能的概念进一步充实，分化为相对原则的部分——即“政府功能”和相对具体的部分——即“政府职责”。［6］这种逻辑划分从理论上解决了政府职能当中哪些部分能够转变、哪些部分不能转变的难题，客观上使得政府职责成为下一步改革的抓手，推动改革走向更具针对性和操作性的阶段。
这一变化在实践层面得到了印证。以国务院机构改革为例，区别于前几轮改革更多地从技术层面强调机构的撤并与增减，1998年以后的几轮改革开始有意识地以政府职责为抓手，将关注重点转移到政府部门的职责权限和职能分工上来。同时，伴随着理论认识的进一步深化，对于政府职能究竟转向何方的问题也有了更为明确的认识。特别值得注意的是，2003年以后，“非典”的爆发、弱势群体问题的显化和全球化带来的压力，促使中国开始集中地考虑服务型政府建设的问题，并开始推动政府职能逐渐从偏重经济发展转向更加注重公共管理和社会服务。此后，机构改革、职责划分和服务型政府建设无疑更加紧密地联系在了一起，进一步推动着中国的行政改革进程。
（三）第三阶段（2007至今）：从“政府职责”到“职责体系”
应当关注各项职责之间的相互协同以及职责配置与机构改革之间的双向互动等。这一理念上的转变，直观地反映在对于“政府职责体系”的关注上。
2007年党的十七大报告旗帜鲜明地提出“健全政府职责体系，完善公共服务体系”，这是“政府职责体系”这一术语首次被写入党的纲领性文件中。2008年以来推行的大部门体制改革恰恰秉持着这一理念，试图超脱简单的机构层面的改革，与政府在经济社会中扮演的角色以及发挥的功能联系起来，着力于理顺职责关系、凸显职责协同，并以此为基础实现职责设置与机构改革间的良性互动。此后，2012年党的十八大报告中进一步强调“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，以及2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次对央地职责进行划分等原则性表述，都为下一步深化改革指明了方向。同时，自2013年开始全面推广的权力清单改革、职责清单改革、负面清单改革，本质上就是改革走向精细化的直接表现，有助于厘清政府职责关系、塑造政府职责体系，因而也可以被视为同一序列的改革。
