电子政务或数字政府，是指政府部门利用信息技术发布信息、提供服务和响应民意的过程，是创新政府管理并提升公共服务质量的关键路径之一。政府网站、政务微博、政务微信和移动客户端是电子政务的主要载体和工具，也是政府向民众和企业提供在线信息、电子服务和网上参政议政的关键渠道。与线下的政府部门办事窗口相比，电子政务使“鼠标一点”就能办事。以“两微一端”为代表的移动政务，则使用户可以通过一部智能手机，就能够足不出户，随时随地办理业务。
既然电子政务那么好，那么民众理应积极踊跃地使用。况且，电子政务的财政投入、人力投入和运营维护都要花费巨额资金，如果使用率不高则得不偿失。但是，无论是中国还是其他国家的数据都显示，电子政务的使用率普遍不高。除了极个别国家（如新加坡）以外，民众登录政府网站的比例长期稳定在三成左右，通过政府网站办理业务的比例则更低。即便很多国家进行了大量尝试和努力，力图完善政府网站并提升用户体验，但是使用率却一直迟滞不前，似乎到了一个无法逾越的瓶颈或“平原期”。
政府官员不禁发出这样的感慨：“我们建好了，他们为什么不来？”在政府网站与民众使用的关系方面，究竟为什么会发生断裂？为对此进行探讨，我们利用欧洲32个国家2012年对28000多位民众进行的问卷调查，研究了政府网站绩效对民众使用的影响。我们发现，政府网站绩效同民众对在线信息和在线服务的使用存在显著负相关关系，而同在线参与的使用不存在明显的相关关系。据此，我们提出了提升民众使用电子政务的政策建议。
电子政务与民众使用：断裂的联系
电子政务可以用于三大目的和功能；电子信息、电子服务和电子参与。电子信息指民众通过政府网站获取政府发布的各类信息，这也是政府网站最最初也是最重要的功能之一。电子服务指提供纳税、缴费、审批、填表等在线服务，这往往涉及电子支付和在线交易，是电子政务最需要集中发展的功能。电子参与或数字民主是通过信息技术使民众能够参与到政策制定过程中，加强民众与政府的合作，并推动开放式和参与式的公共治理。
电子政务绩效是指电子政务在信息提供、服务功能、界面设计等方面的先进程度，并可以通过客观指标和专家打分来加以评判。比如，可以通过政府信息的全面性和更新及时性、服务程序的公开和标准化、用户界面的友好程度等指标，来评价电子政务绩效。从供给与需求、客观绩效与主观感知之间的关联来看，我们有理由假设电子政务绩效越高，民众越会使用电子政务。就具体功能来说，电子信息、电子服务和电子参与也应该呈现类似的规律，即其绩效越高，民众就越倾向于使用。
为验证上述假说，我们使用欧洲32个国家的多源数据。欧洲国家在电子政务发展和使用方面千差万别，这为我们研究二者的关系提供了契机。我们使用2012年欧盟电子政务调查数据，其中包括对32个国家28000多名民众使用电子政务情况的调查。
电子政务的总体使用情况是以民众访问所在国家政府网站的频次来衡量的。电子信息的使用情况是用受访者通过所在国家政府网站获取信息、了解政策文件或决策的频次来衡量的。电子服务的使用情况是通过民众在所在国家政府网站下载公共服务申请表格和提交表格的频次来测量的。电子参与的使用情况则是民众在线资政并与所在国家政府部门交流和合作的频次。
受访者的回复选项包括：从未使用（0）、使用至少一次（1）、每月至少一次（2）、每周至少一次（3）、几乎每天都使用（4）。从受访者的回复均值来看，满分为4分，但是访问网站的均值是0.906，电子信息使用的均值是1.280，电子服务使用的均值是1.055，而电子参与使用的均值只有0.560。上述结果表明，总体来说民众使用电子政务的情况不容乐观。
我们使用联合国每两年一次的电子政务调查数据，其中包括在线服务指数和电子参与指数，分别用于衡量电子政务在这两个维度的客观绩效。我们还使用澳大利亚学者安德鲁·威廉姆斯（Andrew David Williams）开发的各国政府信息透明指数，用于反映政府网站在信息公开方面的表现。
因为这是一套多层数据，所以我们使用多层模型。在回归模型中，我们还控制了各国的政体（联邦制或单一制）、人口总数和人均GDP，以及各个受访者的性别、年龄、学历、就业情况、使用各类通讯设备的情况、对公共服务的满意度。
数据分析显示，信息透明指数与民众使用电子信息的情况存在显著负相关关系，在线服务指数同民众使用电子服务的情况显著负相关，而电子参与指数同民众使用情况负相关但不显著。如图1至图3所示，三类电子政务的功能都同民众使用存在负相关的情况。进一步的回归分析也验证了这个结果，表明电子政务绩效并不能提升民众使用情况。
如图1所示，横轴是信息透明指数，取值越大意味着该国政府越透明。纵轴是电子信息使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站获取信息。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况基本上是一个明显的负相关关系。
图1 信息透明指数与电子信息使用的散点图和线性拟合线
在图2中，横轴是在线服务指数，取值越大意味着该国的在线服务表现越好。纵轴是电子服务使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站去接受服务。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况基本上是一个较弱的负相关关系。
图2 在线服务指数与电子服务使用的散点图和线性拟合线
如图3所示，横轴是电子参与指数，取值越大意味着该国电子参与表现越好。纵轴是电子参与的使用情况，取值越大说明民众越频繁地登录政府网站去参政议政。图中圆点代表各个国家，可以看到国家的分布情况并不能反映电子参与绩效与公民使用之间存在明显的相关关系。
图3 电子参与指数与电子参与使用的散点图和线性拟合线
理论上讲，一个设计精良且维护较好的政府网站，应该能够得到更多用户的垂青。但是，为什么绩效较高的政府网站得不到用户的青睐？我们认为，如下原因可以解释这个悖论。
首先，电子政务的设计人员和用户之间可能存在不匹配和不一致的问题。设计人员眼中的优秀政府网站，可能未必是用户欢迎的，反之亦然。用户只有使用并体验，才能真正感受到电子政务的优越性。所以，对从未使用的用户来说，电子政务绩效的意义不大。
其次，信息技术在提升电子政务的同时，也大大简化了政府业务流程，使民众在线下接受服务时也同样得到了更好的体验，对线上服务的需求会因此减弱。与此同时，由于传媒的发达，政府信息公开某种程度上也意味着民众不需要直接通过政府网站去获取相关信息，因此政府透明反而使民众对政府网站的依赖性降低。
