一
2012年10月，由北京市经信委牵头、北京市各政务部门共同参与的北京市政府数据资源网(www.bjdata.gov.cn)开始试运行。该网站致力于提供北京政务部门可开放的各类数据的下载与服务，为企业和个人开展政务信息资源的社会化开发利用提供数据支撑，推动信息增值服务业的发展以及相关数据分析与研究工作的开展。为了激发政务数据资源的社会化开发利用，网站面向社会团体及个人征集基于网站数据的APP应用程序。另外，为满足二次开发用户对地理信息在线服务的开发与应用，网站还提供了大量的地图API和搜索API，用户可以根据自己的需求创建自己的地图应用程序。
截至目前，该网站公布的数据涵盖旅游、教育、交通、医疗等各个门类，已开发的APP应用有“居友”“E上学”“农民乐”“交通英雄”等，这无疑是当前大数据时代数据惠民的一项重要探索和尝试。它首先意味着政府开放数据的规模变化，同时意味着政府数据接口方式的变化，可直接支持专业技术人员创建新的应用，成为随时调用的生产资料和创新资源。更重要的是，它向我们展示了公共价值不再仅仅由政府来提供，还可以通过公共部门、私人部门、公民社会组织或公民之间的任意结合来提供。无处不在的信息技术、公民数字读写能力及其在线参与的潜在意愿，有效地促成了协作。将外部利益相关者纳入公共价值的创造过程，可促进公共部门的创新并提升这一过程的产出。政府通过为公民社会和企业提供参与开放政府的机会，从而利用其最有价值的资源即公民。
二
公共物品理论告诉我们，生产大范围的公共物品比生产小范围的公共物品要困难得多。用米尔顿·弗里德曼的话说，在某种程度上，公共物品必须借助各种多样的社会机制才有可能实现大范围的提供(米尔顿·弗里德曼，2013)。协作创造公共价值始于决策，但落脚点在于实现包括所有利益相关者在内的有效决策。公共行政领域协作和创新的新的范式需要学习、理解和接受特定的在线行为。互联网虽能支持和鼓励有益于社会或社区的公益行为，但仅仅提供在线环境并不能自动导致奉献、参与和协作，成员必须投身于参与和协作。网络很容易促成人们以新的形式在一起工作。互联网用户不仅阅读内容，还想利用并控制内容。在线交流的一些特征如多媒体、交互、同步、超文本等，鼓励参与者从事新的行为。协作基于个体加入松散的志愿组织并利用技术分享结果，能够影响工作场所、社区、国家民主和经济，还能给社会带来诸多益处，比如政府变得更加透明、更负责任。随着企业、政府和公共行政内部流程的改进以及用户学习和接受新的行为规则，协作将进一步提升。仅仅提供平台已远远不够，还需要确保用户具备丰富的在线经验、在线关系和在线互动。协作将需要某种管理形式以帮助引导和支持用户应对此类活动的复杂性。
开放政府概念寻求在政府过程中包含社会，以增加效益、效率和公民满意度(埃德蒙·费尔普斯，2014)。无处不在的信息通信技术(ICT)、公民数字读写能力及其在线参与的意愿，能够有效促成协作生产。协作并不必然要求大众参与，但这一过程需要专家以及那些愿意分享观点和知识的人们介入其中。最成功的协作系统，譬如维基百科，基于少数用户高质量的贡献。在协作创造价值过程中，公共行政部门必须提供必要的投入和信息，并鼓励公民参与，北京政务资源信息网的运行验证了这一点。
随着政府变得日益透明、更具参与性和协作性，公民也将拥有更多权利，从而在与政府更紧密的互动中承担更多的责任。为了提供协作活动的公共空间，公共行政部门需要评估何种协作模式是达成目标所必需的。协作创造价值的目标并非协作本身，而是包括所有利益相关者在内的有效决策。公民参与方面最成功的项目往往围绕地区事务，因为公民是他们自己当地环境和事务方面的专家。公共行政部门必须将公民和企业视为平等的利益相关者。如果政府为公民社会、企业和公共行政部门创造参与开放政府的机会，那么政府就可以利用其所拥有的最有价值的资源即公民。所有的利益相关者需要适应社会和技术的变革以实现更好的协作。企业早已利用顾客的投入来提高他们的产品，所以政府也要如此，以便提高公民满意度。
公共行政的开放协作系统需要鼓励利益相关者和公民更多地参与以获得更好的解决方案和结果。世界各国政府已认识到公民参与对于创新以及实现更好治理和规制的重要性。互联网使得政府机构能够重建与公民的互动，政府必须具备组织、协调和控制复杂政策领域的能力，同时在平台提供数据库以鼓励与公民、机构及企业间的沟通。这意味着政府要认识到以新的方式分享知识、经验和资源的重要性和必要性。在政府2.0时代，公共价值将通过公共部门、私人部门、社区组织或公民之间的协作来提供，在这一情境下，制度和公共层面的政策将在法律框架内充分利用大规模协作的力量。这种大规模协作将带来建立一整套框架的挑战，我们有理由相信这一框架将在很大程度上界定新的治理体系。
三
开放数据具有再生、复兴和更新公共服务的潜力，公共服务变革可以通过与驱动开源技术发展同样的过程得以实现。巧妙处理计算机代码开源软件的方法与公共服务的民主化是并行的，因为后者提供了加强积极参与和联合生产的机会。这些方法和技术为更加民主和参与式的公共服务形式提供了潜力，也为个性化公共服务的自动化生产提供了潜力。事实上，借助软件联合生产的思想贯穿了数字公共服务旗下的一系列项目，其之所以重要，在于确认了新技术承诺(更有效的服务、更多的企业机会和连接参与的民主可能性)，对公共服务治理新形式的需要，以及人们广泛直接参与解决方案，特别是通过扁平网络的需要(JordiNin，2012)。
早在2013年，英国中介机构NESTA就描绘了一种在不久的将来公共部门的场景，彼时的公共部门由数字公共服务构成，嵌入在新型计算能力中。在数字治理背景下，这将涉及利用讲授算法、循环反馈模型和分析软件，基于大数据源可预测公民行为从而确定合适的公共服务。在这些未来的可能性中，一种新型的智慧公共服务正在形成，数据分析方法被用于追踪和分类由公民产生的数据，以预测其未来生活并实现个性化服务。
已有大量研究描述各种数据库技术和数据源如何配置在公共服务当中，包括大量的连接数据库和电子管理信息系统，这些研究向我们展示了特定的软件工具如何设计成为数据驱动的决策，将多个数据库集中的数据连接起来，以识别个体并使之成为个性化治理的潜在对象或目标。此类软件系统或算法机器并不仅仅执行一项政策或程序，而是能产生出治理主体和干预模式。这种关于治理的数据库思维或数据库政府试图通过公共服务的个性化对“人们是什么”以及“他们可能成为什么”进行干预。
当前欧美国家推进的基于算法的治理技术能够积极主动地重新想象和重构公民，并赋予公民新的能力、竞争力和行为模式。这些机构想像中的公民作为个性化公共服务的参与型的联合生产者，是可被塑造、赋权和激活的。他们在参与过程中的数据，能够在一个持续的反馈回路中收集和计算，通过预测算法进一步实现未来服务的自动化和针对性。最终，公民激活类似于新的基于算法的身份识别，也就是通过数学算法对匿名者进行分类的一种识别形式。这种身份识别不是由实际行为构成的，而是由可量化的数据输入和输出建构的。从这一意义上讲，公共服务中数据库驱动的治理及其算法形式不仅仅是对个体进行识别和分类，而且能够动态地构建未来的个体类型。所谓互动的公民，不只是新型个性化公共服务的接受者，而且与此类服务在算法上相互交织，实现数据的自动收集、分析和预测，进而实现未来服务供给的预测、自动化和个性化。公民行为成为个性化公共服务的目标以及部分地由数据库软件的计算力所决定的决策。
基于未来互联网的协作治理包括了互联网演进、透明和多渠道的服务提供、降低云基础设施成本、优化人机界面以及物联网时代的无缝交互。传统服务已被电子化，服务正在从物理世界向数字世界迁移，可接入任何设备。与公共服务中信息通信技术发展的主要趋势相一致，公共部门认识到有必要转向更贴近人们日常生活的服务，使用创新工具接触民众，并在组织内部以及组织间分享信息和知识，政府正在变成可靠数据的日常供应者。与此同时，普通民众和公务员作为用户在服务提供的决策中将扮演重要角色。
（作者系华东师范大学公共管理学院副教授）
