摘要：运用文献调研与案例分析的研究方法, 通过对文献资料与网站内容的调查, 从政府数据开放机构、数据开放必要性、数据开放范围和开放数据的格式标准等方面, 详细介绍了加拿大政府数据开放相关的政策和法律保障, 解读了该国的政府数据开放实施办法和细则, 总结了该国政府数据开放政策法规特点, 提出了中国要从重视执行力的提升和重视开放数据的复用两个方面来促进政府数据开放。
2013年10月31日, “开放政府联盟2013峰会”在伦敦举行, 会上互联网之父蒂姆·伯纳斯·李发布了由“开放数据晴雨表项目组”、互联网基金会、开放数据研究会共同编制的《开放数据晴雨表:2013年开放数据全球报告》 (以下简称《报告》) 。截至2016年, 该报告共编制3版, 旨在揭示全球不同开放数据计划的渗透性和影响力, 分析全球开放数据发展趋势, 并对各国和地区进行排名。该报告从预备工作、执行力和影响力三个方面对各国的数据开放运动进行打分, 中国在第三版中的评分并不理想, 三项得分仅为45、15、8。虽然中国数据开放起步较晚, 各项评分不高, 但国家层面对此非常重视, 2016年9月29日, 国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》, 再次要求“各省 (区、市) 人民政府、国务院有关部门要依托政府门户网站, 整合本地区本部门政务服务资源与数据, 加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台”。目前, 广州等地已建立“政府数据统一开放平台”, 并发布46个政府职能部门的300多项数据集。
加拿大作为政府开放运动中起步最早的国家之一, 在《报告》中的评分及排名在三年间不断上升, 从65.87分位列全球第八上升到80.35分位列第四。加拿大的三项分数从2013年的79.11、63.92、51.59上升到89、84、67, 可见通过三年的努力, 加拿大政府数据开放进步显著。值得注意的是, 加拿大在执行力评分中上升超过20分仅次于美国, 为世界第二, 而中国的政府数据开放还有较大的进步空间, 对此, 本文拟运用文献调研与案例分析相结合的方法, 通过系统调研加拿大政府数据开放的政策法规文本, 从开放机构、开放范围、开放格式等角度, 梳理加拿大政府数据开放的现状, 以期对中国政府数据开放共享的实践提供借鉴。
一、政府数据开放管理机构
加拿大政府开放运动的历史是建立在其政府透明度和问责制的基础之上, 最早于1983年颁布《信息获取法》 (Access to Information Act) , 在2006年《联邦责任法》引入“主动披露”制度, 其后于2013年与其他七国集团签署开放数据宪章。为保障数据开放的顺利进行, 加拿大政府成立了专门的管理和监督机构, 同时在各政府部门内部建立专门管理部门, 也积极加入全球开放数据机构, 在国内成立其分支机构, 为该国和世界政府数据开放做出贡献。
(一) 加拿大开放数据交换中心
基于开放数据的巨大商业潜力, 加拿大政府已宣布耗资300万美元, 在2014—2016年间建立一个新的开放数据机构——加拿大开放数据交换中心 (Canadian Open Data Exchange, ODX) 。作为一个国家机构, ODX致力于增强加拿大技术力量和加速数据的商业化。ODX将同政府、私营企业、社会团体和学术界共同努力, 汇集所有的数据碎片, 形成一个可持续、市场驱动、开放的数据生态系统, 将开放数据的商业和社会潜在效益转化为现实效益。ODX通过建立一个平台使数据拥有者和使用者取得联系, 使新的企业和产品更加符合市场需求, 提高加拿大人的生活质量, 更重要的是将会提供新的就业机会。ODX将开发开放数据的行业标准, 建立一个国家级的数据市场, 让商业化的开放数据能够蓬勃发展, 并支持加拿大泛在开放数据创新社区, 这将有助于培养下一代数据驱动的公司, 同时提供相关的培训和交流机会, 并影响政策和标准的制定。通过ODX, 加拿大人将能够看到开放数据可计量的经济效益, 并以数据来驱动企业的投资, 建立一个商业化的国家开放数据中心。
(二) 信息专员办公室
信息专员办公室是政府数据开放监管机构, 是加拿大根据《信息获取法》于1983年设立。信息专员的职位专门负责国家信息开放工作, 是被《信息获取法》赋予明确权利和义务的议会官员。专员可根据该法案接受和独立调查申请人提出的关于政府机构信息公开过程中的投诉, 同时根据调查结果提出相应的建议, 必要时可以主动要求或者在法院介入下进入诉讼程序。此外, 专员每年要在议会上做年度报告, 如遇其职责范围内的重大问题可随时向议会报告。《信息获取法》第54至58条规定, 信息专员办公室主要由信息专员、专员助理和工作人员组成。
(三) 政府机构内部管理部门
加拿大政府认为, 公众获取政府机构信息的权利是民主制度下的一项基本权利。政府承诺在信息获取法及相关法规政策的要求下, 努力保障政府的公开度和透明度。为确保《信息获取法》及其细则在政府机构中可以有效实施, 提高法律法规的执行力度, 同时确保实践工作与法律法规的一致性, 以便查询申请人在整个申请流程中获得所需帮助, 加拿大政府在三份政府文件中均要求机构内部成立专门的开放管理部门, 并对部门及其工作人员的职责进行了详细规定。
⒈数据管理部门工作职责
《信息获取政策》 (Policy on Access to Information)是根据《信息获取法》的规定, 由加拿大国库委员会负责编制的有关该法及其实施条例的相关操作政策。通过该政策, 加拿大政府要求政府机构作出一切合理努力协助申请人便捷获取记录。政府机构必须确保其保存的是高质量的记录数据, 完善的信息化管理是促进信息可获取性的关键因素。按照政策的规定, 加拿大财政局秘书处有义务为政府机构解释该法案的相关内容, 同时指导政府机构按照该法案的要求完成数据开放工作。
该政策同时规定了政府机构的数据开放工作主要内容包括:第一, 机构应出版年度工作指引, 包括机构工作职责、工作项目和所拥有的数据索引;第二, 机构要审查和发布机构信息资源更新情况, 保证更新的数据资源使用的是法案规定的形式, 并向议会报告信息的内容和格式;第三, 紧密与加拿大公共服务学校合作, 将信息获取的相关知识同培训的课程等整合在一起, 以普及信息获取相关知识。
而《政府数据开放指导》 (Directive on Open Government)也对机构内部数据开放部门的职责作了详细规定:第一, 确保由财政秘书处指定的加拿大网站和服务所开放的数据和信息的格式是可获取和可复用的;第二, 建立和维护本机构所持有的具有商业价值的数据和信息资源的全面清单, 以确定其资格和优先次序, 并有计划地进行数据公开;第三, 在将部门信息资源转移到加拿大档案馆和图书馆之前, 最大限度地消除公众对具有持久价值的信息资源的访问限制;第四, 确保每年在指定的网站上公开和更新部门政务公开实施方案和开放政府执行计划, 包括概述部门的方向、战略和采取的举措等。
⒉数据管理人员工作职责
《信息获取政策》中对工作人员的职责作出了相关规定。机构负责人可以自己完成数据开放工作, 也可以任命有足够能力的人员负责, 一旦确定具体执行人员, 要求其履行裁量权、实行人员培训、保护申请人的身份、协助义务、处理访问请求等8项权利和义务。
根据《信息获取法管理指导》 (Directive on the Administration of the Access to Information Act) 规定, 机构信息专员有13项具体的工作内容, 主要包括:第一, 行使自由裁量权, 专员要衡量法案和其他相关政策, 决定机构数据公开的豁免范围, 必要时可以咨询其他机构和第三方, 争取最大范围的数据公开, 公平、合理、公正地执行裁量权;第二, 培养信息意识, 配合机构主管完成后面介绍到的机构工作人员信息获取知识学习, 培养整个机构的信息获取意识;第三, 义务协助, 专员在协助申请人时, 应不考虑其身份, 尽一切合理努力来查找和检索所要的记录, 并提供准确完整的信息, 不能无故拖延, 如在规定时间内不能完成信息查找应及时澄清, 同时要保护申请人的身份信息。
(四) 开放数据研究所
开放数据研究所 (Open Data Institute, ODI) 是一个全球非盈利性组织, 自2012年12月建立以来, 致力于全球开放数据研究工作。成立后包括加拿大在内全球多个国家和地区加入其中, 该研究所主要致力于开放数据的研究和创新工作、研究用户需求和商业模式、帮助建立相关政策法规和培养数据开放相关人才。
除加入该组织并在多伦多成立分部外, 加拿大政府在2014年财政预算中提到, 该国政府将与私营部门和学术研究机构共同努力, 拟建立一个开放数据研究所, 该研究所将作为开放数据中心项目, 开发和推广开放数据标准, 刺激开放数据在经济领域的应用, 同时鼓励使用开放数据创造新的产品和服务, 提高生产率, 让更多的加拿大人收益, 可见该组织将在促进开放数据商业化中起到关键作用。
二、加拿大政府数据开放的法规政策内容分析
政府数据开放的机构设置、部门职责、人员规范、开放范围、开放内容、数据保护等详细繁杂的内容, 均依赖相关法规的配合, 从数据开放的启动、运营到实施的细枝末节都离不开政策的指导。为此, 加拿大颁布了多项法规政策, 如《信息获取法》对加拿大政府数据开放所包括的机构范围、数据开放和数据保护的对象作出规定, 后颁布的《信息获取政策》和《信息获取法管理指导》作为《信息获取法》的补充和延伸, 对机构数据开放的部门设置、工作内容、工作职责等细则作出规定;《政府数据开放指导》作为指导性文件, 就政府数据默认开放的范畴、开放格式等作出指导;而《加拿大政府数据开放许可》 (Open Government LicenceCanada) 从公众利用的角度出发, 规范了数据利用的格式等;《元数据标准》 (Standard on Metadata) 单纯从技术上出发, 规范了数据开放的标准格式。
(一) 数据开放的必要性
加拿大政府充分认识到数据开放将带来提高效率、降低成本、改善服务、保障个人隐私和机密信息、确保优质权威的信息来源, 并最终使政府机构更加负责等积极意义。因此, 加拿大政府总结了以下七点政府数据开放将带来的益处, 并不遗余力在全国范围内推广数据开放, 这是国家进行政府公开运动的基础。第一, 支持创新。私营部门以数据的形式对知识资源进行访问, 可以减少重复研究和促进现有资源的复用, 有利于创新。使用机器可读式数据方便使用者进行市场分析、需求和趋势预测, 指导企业的战略投资决策。第二, 推进政府的问责制和民主改革。公众对于政府数据和信息的获取, 有利于公众对政府活动、服务提供情况和税收使用情况进行更深入的了解。第三, 推动消费和商业发展。开放和不受限制地利用科研数据, 特别是统计、科学、地理和环境等数据, 可以最大化地发挥这些数据的价值。第四, 更好地利用信息基础设施的投资。加拿大在信息和通信网络技术基础设施和社会服务方面进行了大量投资, 建设了大量图书馆和社会服务机构。通过新Web技术从单向通行扩展到协作环境, 这项投资将被更充分地利用, 为加拿大人提供更好的服务。第五, 支持科研。联邦科研数据的开放, 将为加拿大国内和国际上的学术机构、公共部门和行业研究机构提供大量的实证研究第一手资料。科研人员将可以使用其收集的数据、报告和出版物。第六, 帮助消费者决策。通过提供政府部门服务信息, 将帮助公众做出正确决定。政府可以通过公开信息来影响公众的决定, 并可能由此带来创新潜力和巨大价值。第七, 降低财政负担。主动提供相关的数据, 将会减少公众对信息的访问请求、电子邮件和媒体问询, 这将大大减少处理询问带来的行政成本和负担。
(二) 数据开放的范围
数据开放是一项法律上的开放, 通过政策法规明确规定了开放的机构范围和内容范围, 在规定的范围内允许其被无限制地在商业或非商业中复用。按照政策法规, 政府有义务向公众提供所需资料, 强制性要求规定范围内的机构在规定时间内对访问请求进行响应。
⒈开放数据的机构范围
《信息获取法》在其第三条及补充条款中明确规定了“政府机构”的范围, 不仅包括加拿大政府的机构、部门和办事处, 同时包括他们的母公司和全资子公司, 还特别明确提出加拿大种族关系基金会和公共部门退休金投资局都包括在信息公开的机构范围内。随着《联邦问责法》的颁布, 《信息获取法》的适用范围不断扩大, 目前已经包括全国超过200家政府机构。
⒉开放数据的适用范围
加拿大在多项政策法规中就使用开放数据的对象和适用范围进行了规定, 根据《法案》这些信息不仅对加拿大公民开放, 同时对《移民和难民保护法》中所指的永久居民同样开放。在加拿大的开放数据原则中也有类似原则, 称为“无差别性原则”, 也称无歧视性, 该原则指明可以使用开放数据的用户范围和使用权限。一般来说, 使用数据的障碍包括注册或成员的资格要求。由加拿大政府发布的数据集应将使用障碍尽可能地减到最低。该原则的目的是使任何人在任何时间都可以访问数据, 而不必确定他的身份或要求提供必要理由。例如:“非商业用途”的要求也就是抵制了“商业用途”中对于信息的获取权利。
2012年11月26日, 加拿大政府发布了《加拿大政府数据开放许可》的初步信息, 该许可指明, 用户在使用这些数据时只要标明数据的来源, 对不清楚来源或多来源的数据只需标注来自“政府数据开放许可”。该许可将授予公众一个全球性、永久性、非独占性、免费的数据使用权, 包括用于商业用途。只要用于合法目的, 公众可以自由复制、修改、发布、翻译、改编、散播或以其他方式使用任何格式的数据。
⒊开放数据的内容范围及要求
加拿大自1983年至今颁布并不断完善其政府数据公开的相关法规, 从法律层面上保障了公民有获取政府机构信息的权利, 明确哪些信息可以被访问, 政府要保证不能公开的必要例外信息是特殊有限的, 同时政府信息的公开要独立于政府审查工作, 不能替代审查。
(1)默认开放的数据
《政府数据开放指导》于2014年9月生效, 其目标是将政府数据和信息进行开放, 确保公众能够找到并加以利用, 以支持问责制, 促进增值分析, 通过信息复用最大限度地推动社会经济利益。根据该指导政府应在加拿大财政局秘书处 (Treasury Board of Canada Secretariat) 确立的不受限制和开放许可下, 最大限度地开放政府数据和信息。其中政府数据主要指结构化数据, 信息主要指非结构化文件和多媒体资源。原则上说, 除所有权、隐私权、安全和保密信息等由部门确定的有效例外信息之外, 所有具有商业价值的数据和信息都应开放, 因此财政局秘书处支持部门制定一个信息开放清单或指导, 确保在法规和政策的规定下开放其数据和信息, 其中默认开放的信息至少要包括所有的强制性报告文件, 例如议会报告、主动披露报告;所有在网上发布或计划通过部门网站发布的信息;出版的印刷物, 包括统计报表、教育视频、活动照片、机构组织结构图等。
据《信息获取法》的规定, 公开的信息包括一般性政府机构工作信息、管理信息, 以及由该机构支付的如酒店、住宿等差旅费信息。
(2)不予公开的数据
如前文所述, 政府数据默认公开要除去特定信息, 加拿大政策法规既要确保最大程度的政府数据公开, 也要保护其他法律法规明确规定的保密信息, 因此, 《法案》第13-26条明确规定了可以不予公开的信息范围, 主要分为:政府安全信息、个人隐私信息和第三方信息等。政府安全信息主要指一旦披露可以合理预期将损害加拿大联邦政府事务的信息, 包括国际国防事务、执法信息、调查与审计信息、加拿大经济利益的信息等。个人隐私信息主要指按照加拿大1985年颁布的《隐私法》中定义的个人信息, 政府公开信息将按照《隐私法》的规定, 除非个人同意, 否则将保护个人的敏感信息, 同时不提供确认个人身份的信息和可以确认身份的方法信息。第三方信息指由第三方提供给政府机构的金融、商业、科学或技术信息, 属于第三方的商业秘密, 当披露信息可以合理地预期将会导致重大财务损失或获得, 或将损害第三方竞争地位的信息应予以保护, 拒绝公开。
(3)开放的数据要求
加拿大政府基于阳光基金会的“十项开放政府信息原则”设立了数据公开原则, 原则是行事所依据的准则, 也是法规政策制定的标准。在该原则中就所开放的数据给出了一定的要求:首先, 要求具备完整性, 数据集应尽可能地完整, 所包含的记录应整体反映有关的特定主题。除了有关隐私的问题和资料, 所有来源于数据集的原始信息应向公众发布。元数据应包括原始数据定义和解释, 同时解释数据是如何计算的。其次是首要性, 数据应尽量来源于第一手资料。该原则要求政府机构在提供原始资料的同时也要告知公众数据是如何采集的, 确保用户在数据传播中可以随时验证数据的准确性和数据采集的合理性。再次是及时性, 加拿大政府应及时向公众提供数据。考虑到数据有极强的时效性, 在条件允许的情况下, 政府应第一时间发布其收集和组织的数据。最后是永久性, 指数据的可用性不会随着时间推移而消失, 而可以被永久利用。对于公众最好是在线提供的信息一直保持在线, 只是随着时间的推移进行适当的版本更新和存档。同时, 加拿大政府发布在政府网站上的数据是免费开放的。
(三) 开放数据的格式标准
数据开放不仅是法律上的开放, 更是一项技术上的开放, 开放的数据应是一个机器可读的标准格式, 这意味着它可以被计算机应用检索和做处理。因此, 加拿大不少的法规政策中就开放数据的格式标准给出了明确要求。
⒈数据的存储格式
数据资源作为一种战略资源可以被捕捉、描述、检索、获取、分享、利用及复用, 真实可靠、完整的数据资源可以帮助政府制定有效的方案和服务, 促进决策的制定和作为问责制监督的依据。加拿大政府数据开放原则中就其存储提出了两项基本要求:首先是机器可读性, 机器的输入信息处理能力比其他方式更强, 因此由政府发布的数据集应采取广泛使用的文件格式存储, 如CSV、XML等, 方便用户通过机器读取和加工, 同时文件中应附有文件的格式和使用说明;其次是使用通行的标准格式, 如果只有一个公司编写的程序可以读取文件数据, 访问该信息则必须使用该公司的程序, 如果该公司的程序不能被公众获取, 或者需要付费获取, 那么将会影响用户对文件的使用。政府发布的数据集应尽可能采取通行标准格式, 使得数据可以提供给更多的潜在用户群。
根据前述原则的要求, 加拿大政府制定了《元数据标准》, 元数据定义和描述了数据资源的结构、含义、内容及其存在的系统。统一创建、收割和使用元数据有利于数据资源的高效管理。该标准将元数据分为以下三种类型, 并给出每种元数据的适用范围、详细的著录内容和格式:
(1) 记录元数据。采取ISO23081的通用元数据格式记录该元数据。支持记录作为一种管理功能, 持续将部门存贮的信息资源进行元数据的创建、获取、收割和管理, 以此来实现资源的商业价值和决策支持价值。
(2) 网页资源元数据。采取都柏林核心元数据倡议 (DCMI) 格式来定义该种元数据, Web资源发现元数据支持导航、搜索、显示和共享网络信息资源。
(3) 网页内容管理系统元数据。采取都柏林核心元数据倡议 (DCMI) 格式来定义该种元数据, Web内容管理系统 (WCMS) 元数据支持在Web内容管理系统中对Web内容进行编写、管理和发布的业务和技术流程。
⒉数据的接口标准
易访问性意味着数据的易获取性, 为达到由加拿大政府发布的数据集尽可能便于访问这一目的, 加拿大就其数据的接口也给出了相应的规定。电子访问的障碍是指数据只能通过系统表单获取, 这需要Flash、Javascript、Cookie等面向浏览器的技术支持。相比之下, 只需为用户提供一个接口, 无需插件, 无需浏览器支持, 通过应用程序接口 (API) 可以直接获取所需后台数据的方式使数据获取更加容易, 分离了接口和实现, 提高了复用性、扩展性和耦合性。
三、加拿大政府数据开放政策法规特点
加拿大政府数据开放发展至今, 从政府数据开放全球排名第八位上升至第四, 说明其政府数据开放的不断进步与完善, 而这些与其配套并不断完善的政策法规是分不开的。如前文所述, 加拿大在数据开放方面的法规政策相互交叉、内容详细, 为国家数据开放奠定了良好的法律基础, 使得数据开放有法可依、有据可查。现对加拿大政府数据开放政策的特点进行总结, 为中国政府数据开放的发展提供参考。
第一, 政策覆盖面广。截至2016年11月, 加拿大政府数据开放网站上已发布来自加拿大自然资源、统计局、财政部等54个主要领域的200多家机构提供的121853个数据集。开放数据来源广泛、格式多样, 与加拿大相关政策法规要求的数据默认开放息息相关。
第二, 政策法规相互关联并不断修订完善。如前文所述, 《信息获取政策》和《信息获取法管理指导》是在《信息获取法》的基础上制定颁布以作补充的。同时在调查中发现, 政府数据开放多项政策法规都进行过多次完善修订, 如《信息获取法》和《信息获取法管理指导》等法案均在2016年进行了再版, 能够适应现状需求与发展趋势。
第三, 重视用户参与。以《加拿大政府数据开放许可》为例, 该许可在颁布之初, 曾邀请社会各界对其进行讨论, 通过反馈信息以求完善。该举措引起国内外积极反响, 收到了来自加拿大国内和多个国际开放存取组织的反馈。通过这些积极的有建设性的意见, 加拿大政府最终删除原先许可协议中针对政府开放数据复用的相关限制性条款。
第四, 重视开放数据的复用。数据开放的最终目的是数据复用、再现数据价值, 加拿大为保障数据的再利用, 从政府和个人两个层面作出努力。建立加拿大开放数据交换中心, 作为数据拥有者和使用者的接口;颁布《政府数据开放许可》鼓励并规范公众对数据的复用。
第五, 建立多层式机构管理架构。加拿大建立了多层级的政府开放数据管理机构, 从全国性的信息专员办公室, 到各机构内部的数据开放管理部门。多层级的管理架构保障了法规政策的顺利实施, 是其政府开放执行力的重要保障。
四、对中国的启示
对比第三期《世界开放数据晴雨表》中国、加拿大两国的得分情况, 中国在数据开放的准备工作、执行力和影响力方面都有较大的进步空间, 加拿大在开放准备工作和执行力两方面都获得较高评分, 尤其是其执行力评分已位居世界第二。由于社会制度与国情的差异, 我们不能生搬硬套加拿大政府数据开放的政策经验, 应结合中国的发展现状与预期目标, 有选择地学习相关经验, 尤其是执行力提升和数据复用两个方面。
(一) 重视数据开放执行力的提升
执行力是开放数据的基础保障, 如果没有执行力的保障, 所有的政策法规都不可能得到贯彻实施, 数据开放也就不能真正实现。加拿大数据开放的执行力在三年间有大幅度的提升与其重视开放的监管运行和重视标准细则的制定是密不可分的。
⒈重视数据开放运营及监管
加拿大完善的工作机制和相应的监督投诉机制是其数据开放执行力的有力保障。中国可以借鉴其相关经验, 制定数据开放运行机制。这些机制应包括数据开放机构设置、工作制度、工作人员学习培训和开放工作监管等方面。机构可指定部门或个人负责数据开放工作, 责任到人, 同时应明确工作职责和范围, 工作主要包括:编写开放目录, 著录机构元数据, 数据脱敏处理及开放, 及时回应公众申请等。
中国可借鉴加拿大多层式的数据开放管理架构, 在国务院的领导下建立监管机制, 设立专门工作小组, 监督各级政府和机构数据开放工作, 审查数据开放及更新情况, 接受相关投诉并在规定时间内完成调查处理, 保障中国的数据开放进入良性循环。中国许多地方政府都建立了大数据机构和开放平台。这种多层式管理架构也可避免建设时如火如荼, 使用时无人问津的情况出现。
开放数据工作的顺利进行离不开工作人员的人力保障, 加强机构工作人员的学习培训是十分必要的, 加拿大在《信息获取法管理指导》等政策文件中明确规定了机构负责人要确保本机构全体员工均接受《信息获取法》的应用培训, 培训内容包括:学习法案的目的和适用范围;明确工作人员有提供完整、准确和及时的回应, 协助申请人获取信息的职责;明确阻碍申请人的访问权利构成犯罪的, 将会被刑事制裁;员工将学习处理访问请求, 行使自由裁量权等职责。中国也可以由国务院下发文件, 各机构内部组织学习, 要求工作人员明确开放工作的重要意义, 了解其工作流程, 培养数据开放意识, 对于具体负责开放工作的人员必须明确工作范围、工作内容和各项规章制度等。
⒉重视数据开放的标准细则
加拿大在多项政策法规中明确了开放数据的适用范围和数据格式等, 中国也应以文件形式明确规定开放范围和标准, 有序地进行开放工作, 确定哪些数据可以开放, 哪些数据应予以保护。对于一般性数据, 机构应尽快处理并对公众开放;对于敏感数据, 可将其分离, 待完成脱敏处理后再开放。同时, 统一数据标准格式, 对公众开放的信息要尽量语言平实、清晰、易懂;数据要用统一、机器可读、通用的格式开放。满足这两点才可以确保所开放的信息更易被公众理解和复用, 并可以通过机器处理分析等。
(二) 重视开放数据的复用
数据开放的最终目的是为了数据的再利用, 最大限度发挥数据的商业和社会价值。加拿大为提高数据的利用率采取颁布《开放数据使用许可》、公开数据清单和加强社会信息获取能力等方法值得中国借鉴。
⒈重视公众利用开放数据的能力培养
数据开放的最终目的是让公众可以获取所需数据, 发挥数据的潜在价值, 那么就要求数据开放运动有最大范围的潜在数据用户。根据最新的开放数据晴雨表, 仅有18%的被调查国家有统一的开放许可。从加拿大开放许可的经验可以看出, 开放许可在公众使用开放数据的过程中起到规范指导作用。中国也可以颁布《开放数据使用许可》, 赋予社会公众使用政府开放数据的权利, 同时规范使用方式。
目前, 关于数据公开最常见的问题是“不清楚公众需要什么数据”, 即使数据公开, 没有政府所掌握的全部数据公开清单, 公众仍然无法获取他们需要的数据, 因此加拿大已开始着手建立一个全国性关于公开和未公开的数据目录并对公众开放使用权限。加拿大的数据开放目录工作处于世界领先水平, 为国家的数据开放和利用提供了一个有效的路径。中国可以借鉴加拿大的数据开放目录, 各机构编写其开放目录, 按照目录在规定的网站平台上有序地完成数据主动开放, 由此保障数据默认开放, 确认开放顺序和格式等。公众也可以通过该目录了解机构数据开放情况, 减少不必要的信息申请。
加拿大在其政策中明确要求机构紧密与加拿大公共服务学校合作, 将信息获取的相关知识与培训的课程等整合在一起, 以普及信息获取相关知识。中国也可以在高校、公共图书馆和网络公开课中开设相关课程, 提升社会公众的信息获取和利用能力。
⒉建立完善国家级数据中心
除了上面介绍的在社会大众中加强数据复用, 还应在商业领域、学术领域和决策中加强数据的复用。商业环境中的数据利用, 是数据经济价值的最直观体现, 如加拿大的开放数据交换中心就是一个国家主导、以数据的商业化为目的的数据交换中心。比如, 可以由财政部和商务部等相关部门联合, 将中国政府数据中的商业数据进行整合建立数据交换中心, 同时学习加拿大的成功经验, 与社会各界共同汇集所有的数据碎片, 形成一个商业数据生态系统, 让数据拥有者和使用者取得联系, 最终实现数据的经济价值。
如今, 智库建设在世界范围内已经形成趋势, 中国各级政府、高校和研究所都在努力探索和完善智库建设。智库建设的基础就是数据的采集, 可以考虑将政府数据开放和利用与智库资源的采集进行对接, 避免重复建设和资源浪费。一旦实现政府数据开放, 这些开放的资源可以被各级智库利用, 将这些健康、教育、经济、收入、农业、环境、人口等等的信息进行整合分析, 并最终为决策者提供参考, 从而创造价值。这样既完成了智库工作中的政府数据采集工作, 又为政府数据的利用提供了一个有效的路径, 完成其价值转化, 扩大其影响力。
湖南师范大学图书馆 胡逸芳 武汉大学信息管理学院 林焱
