一、研究背景
大数据时代的来临意味着信息或数据和物质及能源一样，成为这个社会最为重要的资源。作为最大的公共数据资源拥有者，政府有责任也有义务向社会开放数据资源，充分发挥政府数据的巨大作用。2009年5月，美国联邦政府数据开放平台data.gov上线后，政府数据开放运动在全球范围内迅速兴起。法国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡等国家也都建立了政府数据开放平台，制订并实施具有本国特色的政府数据开放计划。此外，关于开放政府数据的国际合作也在不断开展。2011年9月，在美国政府倡议下，美国、英国、挪威等八国联合签署《开放数据声明》，成立“开放数据伙伴关系”。截止2016年3月，其成员已从原来的8个发展到69个。2013年6月，在北爱尔兰峰会上，美国、德国、英国等八国集团首脑签署《开放数据宪章》，表示要开放更多可机读的政府数据给公众。
近年来，我国也在积极开展政府数据开放的相关基础工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”。2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，指出要加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力，并将于2018年年底前建成国家政府数据统一开放的平台。2017年3月，在中国国际大数据挖掘大赛启动仪式上，贵阳、北京、广州等17个国内政府数据开放先行城市的机构代表共同发布《共同促进数据开放及应用行动宣言》，指出要制定统一标准，保障数据安全，坚定探索，共促政府数据开放，推动数字经济不断向前发展。目前，我国还未建立国家层面的政府数据开放平台，但北京、上海、无锡、武汉等信息化建设走在前列的城市已尝试并建立了专门的政府数据开放平台。2016年9月，贵州省政府数据开放平台正式上线运行，公众在互联网上输入域名www.gzdata.gov.cn即可访问由11个省直部门提供的上千万条实时“活”数据，且74%的数据为可机读的结构化数据。现在大量政府开放的数据资源已逐步运用到医疗卫生、教育教学等领域，尤其是在应急管理领域，及时开放政府应急数据，使得整个社会都能够获取和利用，有利于提高政府应急管理水平，实现政府资源价值最大化。在这样的背景下，推动政府数据开放，特别是在应急管理领域的应用，具有重要意义。
二、政府数据开放在应急管理中应用的理论研究和实践探索
伴随着大数据时代的到来，社会公众对政府数据获取和利用的愿望日益强烈，更好地满足公众对政府开放数据的需求已经成为政府部门亟待解决的重要问题。尤其在应急管理领域，如果能及时有效地开放政府应急数据，供地方各级政府、企业、公众和非政府组织及时获取和有效利用，有利于提高整个社会应急管理的效率，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。当前，关于数据开放和应急管理的理论研究和实践探索也在不断深入，为完善数据开放在应急管理中的运用奠定了坚实的基础。
(一)数据开放与应急管理的研究状况
1.国外关于政府数据开放和应急管理的研究
当前，国外主要从下述两个方面对政府数据开放进行理论研究：一是基于数据平台层面，从技术角度设计、运用和维护政府数据开放；二是基于公共管理层面，从相关政策法规和组织管理角度研究政府数据开放。Hoffmann指出，政府数据开放后，数据可以转化为信息，信息再转化为知识，公民可以基于这种知识做出决策并采取相应的举措。Helbig等人认为政府部门在开放数据的过程中面临着信息流、不同参与者等多重挑战。Karr提出，在政府开放数据供社会公众使用时存在三点问题：一是数据有用性和数据保密性问题；二是数据复杂性和非技术类公民对数据理解之间的矛盾问题；三是公众分析全部数据集的需求和政府数据分散的问题。
国外对应急管理理论研究起步较早，在危机管理理论、模型研究和体系构建等方面积累了大量的研究成果。1972年，Tony Jaques首次给出危机的定义；之后，Rosenthal从危机管理视角完善了危机的定义；此外，Steven还在其著作中展示了较为系统的危机管理分析框架；Robert提出危机管理过程的4R模型即减弱、预防、反应和恢复，并探讨了如何从战略高度管理媒体。在不断深入的研究过程中，国外应急管理研究日渐实现从自然灾害到公共安全领域、从定性到定量、从单一学科到多种学科的转变，并注重发挥信息技术在其中的支撑作用。
表1 国内省、市政府数据开放平台一览表
数据来源：各地方政府数据开放平台并经作者整理所得。
2.国内关于政府数据开放和应急管理的研究
随着国外政府数据开放运动的不断发展，国内也从数据开放的概念、法律、政策、国外实践现状等方面展开研究，主要集中在电子政务、信息或计算机、图书情报等领域。郑磊认为政府数据开放要降低数据获取和互动的门槛，定期更新开放的数据。现阶段我国学术界对政府数据开放的理论研究还不够成熟，大都停留在大数据的概念、特点、面临的机遇与挑战和借鉴国外政府数据开放有益经验等方面，对数据的发布、评价、应用的研究还较少。
虽然我国对应急管理的研究较之西方起步晚，但在2003年“非典”事件发生后发展迅速。薛澜等人基于对典型案例的分析和危机管理理论的研究，提出社会转型期我国将面临的危机形态特征及其发生的根源，并从时间序列、组织行为、决策过程等三个角度构建现代危机管理体系的基本框架。王宏伟通过分析应急管理中的关键环节，从不同角度对应急管理进行论述。张成福、唐钧认为预警、准备、舒缓、应对和重建等五个方面共同构成了危机管理，给出13项能力指标用来评估政府危机管理的能力。总的来说，国内在应急管理方面进行大量的理论研究，并逐渐实现对突发事件事前、事中和事后全过程进行管理的模式。
人们已经意识到政府数据开放对应急管理有着十分重要的作用，客观需要推动理论研究和实践探索的进行。有部分国内外学者对大数据应用于医疗卫生领域、商业领域等进行研究。比如，谷歌工程师们在Nature杂志上发表的文章中指出，在大数据背景下可以通过收集、汇总公众在网页上检索关键词，将特定检索词条的检索频率与流感在时空上的传播间建立联系，进而预测流感发生情况，提供有效信息给公共卫生部门以减少流行病的蔓延。但是这些研究还只是初步研究和局部研究，还不够系统和全面。因此，深入研究政府数据开放在应急管理中的应用，具有一定的理论价值和现实意义。
