随着信息技术的迅猛发展与数字技术的指数型革新，我们正在经历一个互联网热潮方兴未艾，大数据浪潮汹涌而来的快速变革时代。一方面，我们享受着网络与技术带来的跨越时空的便捷、秒速运转的效率和海量更新的知识;另一方面，我们也无法摆脱在网络世界中遭受恶意攻击的担忧、晦暗权力的裹挟和无所遁形的恐惧。在网络社会已成为重要社会形态，线上生活已占据人们生活主流的今天，有鉴于此，本文尝试将网络社会纳入政府治理的宏观框架，讨论线上生活存在的公共难题，提出线上政府的构建设想，分析线上政府的治理机制，致力于实现网络社会的法治化治理。
一、网络社会特征及其治理困境
自20世纪90年代互联网引入中国至今，互联网的快速发展使中国社会留下了互联网时代的深刻烙印，不止于此，一个以网络应用为基本特征、与传统社会既分离又关联的中国网络社会正在形成。网络社会吸引了许多中外研究者的探究目光，对网络社会的认识和研究也经历了从基于物理设备架构的网络空间到作为一个新的社会形态的网络社会的发展过程。技术架构的网络空间为网络社会提供了新的互动路径和运行逻辑，而新的社会形态又为网络社会注入了意识形态和文化氛围，使网络社会融合了网络技术与传统社会特征的同时，还产生着奇妙的组织反应，演变出更为复杂和深刻的社会特性，体现为流动性、隐匿性、共态性和公共性的社会特征。
流动性意味着网络社会在信息流动、关系流动、人员流动和资本流动的速度和广度上都超越了传统社会。鲍曼曾将当代社会的特征总结为“流动的现代性”，[1]网络社会的发展无疑从空间拓展和技术提升上为社会的流动性提供了助力。卡斯特在分析网络社会中提出了“流动空间(space of flows)”的概念，[2]网络社会中一切事物都围绕信息、资本、技术的流动而建立起关系结构，网络空间通过网络节点和核心之间的流动实现其信息化、社会化，并与其它空间发生着动态的权力关系和资本关系。网络节点之间快速的信息交换与关系流动还使得传统的权威中心难以牢固确立，使网络社会呈现出无中心、扁平化的特点，权威可以随时建立，流动性又能将其随时击破，网络社会呈现出比传统社会更为复杂的运行模式。
隐匿性既表明网络社会的运行机制处于“黑箱”之中，也喻示着网络社会的权力运行法则遁于无形。网络社会中信息、资本、关系的流动背后依赖的是算法的推动，算法本身的技术壁垒以及产权保护使得推动网络社会运行的算法难以透明，且随着社会复杂性的提升算法也变得越来越复杂。复杂算法的存在使网络社会成为一个“黑箱”，“虽然我们可以获得黑箱的输入和输出信息，却无法弄清楚输入数据如何变为输出数据”。[3]在这个黑箱之中，突破了传统基于信息控制的管理体系中对权力的配置和约束，实现了权力的隐身。在符号化、流动化和意义建构的网络空间之中，存在权力主客体交换的随机性，权力的客体可能意识不到权力关系的存在，权力就能在认知以外和无意识的层面上实现，完成自身的隐身。[4]而在这个过程中，价值观、特权就被隐藏在了算法的编码规则之中。
共态性意指网络社会是虚拟社会与现实社会的混合形态，虚拟空间与现实社会密切融合，形成了既互相独立又相互影响的高度结合的共生存在方式。[5]对于网络社会的属性，既有人认为网络社会应是纯粹的虚拟社会，因而不需要政府的监管和法律的保护;也有人认为网络社会就是现实社会的延伸，需像现实社会一样加以事无巨细的管理。事实上，网络社会既具备了与现实社会不同的虚拟性特点，又无时无刻与现实社会产生着高度关联。一项线上行动的完成，线下环节往往是其不可缺少的一环，在网络上发表言论的是现实中真实的个体，网络交易的最终完成倚赖线下的货物流动……离开了线下的真实社会，资本、技术、人员就成为空话，网络社会便会失去其存在的意义。也正因为如此，网络社会与现实社会之间的互动关系，在网络治理中变得尤为重要。
公共性意味着网络社会在传统的社会公共领域之外，培育出了一个新的公共领域。哈贝马斯笔下的公共领域是介于公权领域和私人领域的中间地带，“在这个领域中作为私人的人们来到一起，他们在理性辩论的基础上就普遍利益问题达成共识，从而对国家活动进行民主的控制”。[6]网络社会改变了传统的信息传播和交流模式，强化了网络媒介的公共性，在削弱精英对舆论的主导地位的同时为普通民众的交往与互动提供了全新领域。[7]网络公共领域的形成使网络社会具有了政治空间、公民社会的部分特征，在为民众提供大规模讨论场域的同时挑战着政府的治理能力及其单方治理的合法性。
网络社会的流动性为人们的社会交往和生活改造提供了便利，公共性为意见的自由表达和群体的力量集结提供了通道，网络社会迅速成为人们生活交往的重要场域。截至2016年底，中国“.CN”域名注册保有量超过2000万，居全球国家域名首位;中国网民规模达7.31亿，人均每天上网时间达4小时。[8]在线上生活成为我们引以为豪的时代标志的同时，不能忽略的是网络社会的隐匿性还潜藏着对社会公平尺度的价值拷问，共态性也隐喻着网络社会与现实社会的碰撞磨合，网络社会的运行中出现了许多公共危机与治理困境，制约着网络社会的有序运行和良性发展。
公民与网民的身份错位。网络社会的共态性体现了网络社会虚拟与现实结合的特性，网络社会中的虚拟身份——网民在现实社会中对应着实体身份——公民。但网民与公民的身份并非是一一对应的，一个公民在互联网中可能衍生出多个网民身份，而由公民化作的网民在言论、行为上能够展现出同公民本人言行的巨大差异，甚至表现出多重人格。正是由于公民与网民在身份上的非对称性，网民在网络社会中对言论的真实性和行为的合法性意识较为薄弱，同时公安机关对网络谣言、网络犯罪等违法行为存在难以追踪、取证并落实到公民身份的惩处上等问题，以致网络谣言、网络犯罪近年来呈高发增长趋势。
地域与网域的对接失调。网络空间作为在信息技术基础上创设出来的虚拟空间，具有空间上的无限性，当治理活动从网络社会延续到现实社会时，网域的无限性同传统的基于地缘的属地管理之间就出现了对接上的困难，导致网络上的治理问题无法准确与现实社会中的辖区对应解决。地域与网域的对接失调在打击网络违法犯罪行为的过程中尤其突出，违法犯罪行为发生地与违法犯罪行为结果地相分离是网络违法行为的显著特征，违法犯罪行为发生地、结果地与违法犯罪活动藉由的网络平台往往分处几个不同的管辖地域，公共部门尚未对此形成规范的职责分担机制和部门间协调机制，导致一方面网络违法案件大量积压在网络平台公司的注册地，使当地公共部门不堪重负;另一方面同一辖区公共部门间的联动也因改革进程、案件处理能力的不对等而出现协调困难。
线上与线下的管理失序。网络社会创造出了许多传统社会未曾出现过的交往场景和互动方式，同时也对传统社会已有的交往场景和互动方式进行了拓展和延伸。我国目前对于线下生活已形成一套全面而系统的管理模式，但这样的管理模式在线上生活中可能会遭遇不适，一方面线下的管理模式可能无法应对线上新创设的场景和互动方式，另一方面对同样的管理场景也可能难以实现线下与线上的一致性管理。例如传统保障社会安全的技术手段更多针对的是防范暴力的袭击，而线上的网络安全则聚焦于防止数据的攻击，对于网络安全的全新内涵，线下的安全保障体系自然出现适用性上的障碍;又例如线上经济活动是对线下经济活动的拓展和延伸，商品的买卖和利润的获取都应缴纳相应税款，但由于场景和交易方式的变化，线上经济活动的税收问题仍然亟待解决，出现线上与线下的管理失序。
公域与私域的分野消弭。网络社会不仅将“公”与“私”融入同一场域之中，也使公域与私域在技术进步与交往便利之下不断侵入对方边界，网络社会中公域与私域的界限渐渐消失。随着信息技术的不断进步和大数据分析能力的不断提升，网络社会中的个人变得越来越透明，公权力对个人隐私的窥探、采集和分析将会成为难以阻止的可能;而网络社会的包容性又使个人参与公共事务、引导社会舆论、成为意见领袖变得越来越容易，私事公化的情形常有发生。网络社会中公域与私域的界限将日渐模糊以致消弭，对公域秩序的冲击和私域隐私的侵犯将成为新的问题。
网络社会作为新的社会空间，并非独立运行于网络的虚拟世界，而是与现实生活产生着千丝万缕的联系，深刻的改变着社会权力结构与交往关系。正因为如此，公共部门有责任对网络社会的运行秩序加以管理，对网络社会中出现的公共危机加以化解。在线下管理体制与线上生活实际存在诸多冲突的情况下，如何构建适应于网络社会的治理体系，实现线上生活与线下生活的完美衔接，推动网络社会与传统社会和谐一致发展，是现代政府需要探索和解决的问题。
