摘要：在上世纪末就被引入我国的PPP模式, 近几年来取得了空前的发展高潮。当前, 政府电子公共服务的建设与发展赶上了“互联网+”行动计划的东风, 迎来了崭新的发展良机, 选择PPP模式进行投资是一种利益最大化的方式。本文就电子政务三大主体的投资模式进行研究分析, 从多种PPP模式中选择较为适合的模式给予采纳。
一、绪论
随着市场经济的不断发展, PPP模式 (Public-Private Partnership, 即政府和社会资本合作) 已经成为经济建设领域中的重要作用日渐凸显, 我国政府也加大了对其的应用, 这种以政府领导、社会资本广泛参与的融资模式是当前发展的热门投资形式, 既可以减少政府投资, 也可以使企业与政府成为利益共同体从而实现利益最大化。早前提出的《特色小镇PPP融资模式》和“智慧城市”就是很好的典范, 在浙江、上海、江苏等省份建设并成为发展前沿。
二、电子政务建设的意义
现如今互联网产业发展迅速, 随着经济和社会管理复杂程度的提高, 传统政务模式已不能满足需要, 现代信息技术开始成为政府在日常政务工作中常用的手段。随着大数据开发平台、云计算中心等基础设施与政府规划、协调等优势结合起来, 政府不必自己购买软硬件, 只需给企业费用让其建设平台, 提供软硬件设施, 以及后期的运营维护费用, 这样政府不需要培养或雇佣一批既懂技术又熟悉业务的技术人才, 节省资源的同时也节约费用。最终实现优势互补, 风险分担, 逐渐成为建设透明型、服务型、效率型、廉洁型政府机关的重要手段之一。虽然我国已在电子政务项目有所投入并取得了不错的成绩, 但是由于我国对于电子政务的建设起步较晚、起点较低, 因此仍存在不少问题需要我们解决。例如出现的融资瓶颈、不完备的电子政务法律、公民隐私的保护等, 但在PPP模式下对于已解决的问题仍值得我们借鉴的。
三、PPP模式建设电子政务的分析研究
我们可以将电子政务项目看做是狭义的PPP投资项目, 由政府、企业、公民三大主体构成, 三者的主体特性和功能可以在很大程度上进行互补, 从而实现相辅相成。政府是电子政务项目中的核心, 具有所有权, 同时, 政府还需要科学、合理的处理风险和收益分配问题。
政府—政府, 包括各级政府之间的信息化处理以及政府部门之间通过网络实现的信息共享和实时通信。其主要是利用网络建立有效的行政办公和员工管理体系。在此之中政府必须拥有其所有权, 掌握其数据安全, 避免国家信息泄露。因此采用模块外包中的服务外包, 政府向社会资本支付费用以应用其技术优势来提供和管理电子政务项目的相关服务。该投资模式对于已经建立好的电子政务项目是适用的, 一般为短期合作, 社会资本只需提供服务的质量和效率, 节约成本。对于未建立电子政务的项目, 可以采用DBO (设计-建造-经营) 模式, 由政府承担融资责任, 出资交由社会资本设计建设并在建设完成后负责运营, 一般周期较长, 在此过程中政府一直拥有所有权, 私人部门不需要承担融资责任, 风险相对较小, 运用效率较高, 可以保证项目质量长期的可靠性。
政府—企业, 政府的日常政务中有相当一部分是面对企业进行, 政府通过信息网络系统等为企业提供便捷式的公共服务, 帮助企业在短时间内接受到公共服务。与此同时, 企业也能够迅速开展面向政府的活动, 例如缴纳税费、办理各种手续。传统政务体系, 各类政务需要在固定窗口进行, 而电子政务只需要借助于现代信息技术和设备, 在这个过程中所节省下的人力、时间、金钱, 都视为一种经营收益。这里不得不提到BOT模式, 在该模式下, 政府在项目建设前期的资金压力可以大大缓解, 并且各方可以在合约期内取得合理的回报收益, 例如通过收取网站上的一小部分费用。在政府授予的特许经营权期满后将项目交还给政府。这样, 政府只需要在政策上进行引导并给予政策援助, 就可以在经营期限结束后, 自动获得项目的所有权。如此一来, 既可以满足企业的需求, 又有利于培养专业人才。若项目投资费用无法被自身收费弥补, 可以在采用BOT模式的同时由政府对社会资本进行相应的补贴;或者采用DBFO (设计-建造-投资-经营) 模式, 由社会资本设计、建造、运营等直到收回投资成本并取得投资收益后再由政府拥有其所有权。该模式签约合同通常是长期合同, 对于政府和社会资本来说风险都较大。
政府—公民, 实质上是政府面对公民提供服务, 包括信息服务和事务办理, 如公开政府信息、证件管理等。公民对政府的活动一方面包括申报税费、办理各类证件, 另一方面还包括表达民意、发表意见、网络教育服务、电子医疗服务、电子社保服务等内容。由于每个民众都可以在网站上使用, 而且对互联网熟悉、接触程度不同, 因此覆盖面较为广泛。政府可以采用BOO (建设-拥有-经营) 模式, 由社会资本负责项目的全部投资、建设并拥有基础设施, 社会资本可以在政府的监管下通过向使用者收取费用来回收成本, 并实现盈利, 例如高速公路收费等。在此模式中, 政府部门不需要投资, 社会资本长期的所有权可以鼓励资本投资, 无论是长期还是短期, 社会资本都能够以最有效率的方式提供服务。
早在西方国家, 电子政务的建设便已经取得了成功并成为典例。在国内, 浙江省也进行了早期的尝试, 在国家的大力推广下, 广东省也在积极响应。虽然选取的PPP模式有所不同, 但仍旧取得了多赢的局面。
美国印第安纳州政府采用BOT模式建立网络综合服务系统。由社会资本负责投资建设以及后续的维护运营工作, 通过对网站约1%的服务收费来满足网站的运营开销。社会资本在政府的监督下, 将一部分服务收费作为其利润和成本回收的主要来源, 并与政府确定经营期限, 政府只需要在经营期限结束后, 自动接管该项目。在此过程中, 政府并未进行花费, 但是项目本身为大众提供了方便快捷的服务, 而企业也在经营期限内, 完成盈利, 最终实现了多赢的局面。
浙江省采用DBFO模式, 由省电信公司出资建设电子政府平台, 在平台正式建成投入使用一年后, 政府以年租费的形式对该平台进行租用, 并商定在租期达到5年后, 政府获得平台的所有权。
广东省采用BOO模式, 由企业建设、运营并拥有电子政务网, 政府购买其电子政务。这使得政府节约了近八成的建设成本, 同时也提高了建设效率。
四、结论
对于电子政务这项庞大的系统工程, 周期长、投资额大, 采用PPP投资模式无疑是减少财政压力的最好办法。本文通过上述PPP模式特点分析, 在多种PPP模式下, 选出可适用于该项目的三种模式, 即BOT、DBFO和BOO三种较为实用的模式, 这样政府既可以缓解自身的财政压力, 同时还可以免去诸多的社会事务, 专注于政府该做的事, 并且社会资本同样可以产生效益, 实现双赢。
但是存在的问题也不少, 对于保护政府隐私方面, 可以明确约定关键信息部分的网络由省、市级政府的网络维护人员进行维护。这样在充分利用社会资金和专业技术的同时, 保证了对政府机密信息的政务系统的安全防护。在对于信息技术的应用基础和能力不足、管理机制的不匹配、利益协调的矛盾等问题仍是需要多方面的倾力合作, 更需要不间断探索与磨合。
