摘要：[目的/意义]大数据时代的到来,政府数据开放具有极大的经济和社会价值,构建政府数据开放共享机制势在必行。[方法/过程]通过对我国政府数据开放共享机制构建障碍分析、动因分析和可行性分析,从而探讨构建我国政府数据开放共享机制的内涵,包括构建的目标、原则和构建方式,即以技术支撑体系为基础,以组织机构为支持,辅之以协调机制和保障机制,确保政府数据开放共享机制的科学性和系统性。[结果/结论]对政府数据开放共享机制的运营模式进行了网络和线下的探索,并从数据整合技术、利益协调机制、绩效考评机制和信息整合手段四个方面进行创新性的探索,从而提出优化政府数据开放共享机制的发展建议。
一、引言
政府部门在管理国家各项事务过程中积累了权威、海量的数据资源,政府部门数据开放的目的就在于要让社会大众更方便地利用所需数据从而创造更多的价值。由于国家层面对政府数据开放的推动力不足、政府部门之间存在着信息不对称以及部门利益化等问题,导致了政府数据的价值没有得到有效地挖掘和利用,因此,需要构建政府数据开放的共享机制以有效解决这些问题。
本文将政府数据开放共享机制视为一个统一的系统,根据它的系统性,依据系统科学方法的思想,运用系统分析法与结构化方法,从系统整体与要素之间、系统与外部环境的相互作用的关系中去综合地、精确地考察、处理问题,形成结构模型,为科学决策提供必要依据。同时,把我国政府数据开放的共享机制看成是一个良性循环的系统,着力解决好系统中各要素间存在的问题,通过强化组织架构和系统运行效果,实现政府数据的有效集成和充分利用。本文将“机制”一词引入政府数据开放,实现政府数据开放共享的终极目标,其内涵就是妥善处理政府的数据资源及需求者之间的关系,妥善处理政府的行政权力,释放数据共享的经济价值,实现整体功能大于部分功能之和,并通过相关运行模式形成固定管理模式,提高政府服务水平,使社会向着良性方向发展。共享机制包括组织结构,协调机制和保障机制。通过这样一套完整的机制体系,从技术层面提升政府数据开放水平,推进制度保障体系,推进政府部门之间的信息共享,实现1+1>2的协同效应。
二、我国政府数据开放的共享机制构建相关问题分析
建立科学系统的我国政府数据开放的共享机制,提升政府数据开放水平,达到真正的共享,需分析的相关因素包括存在的问题、内部和外部动力及构建可行性,从而为构建政府数据开放共享机制提供理论支撑。
（一）我国政府数据开放的共享机制构建存在的障碍分析
一方面,我国政府数据开放共享机制的建立存在理念障碍。我国一些政府部门思想观念僵化,在数据开放的推进过程中,很多部门或者公务人员很难在心理上接受政府数据开放,也没有积极性和主动性与其他部门分享资源,因此,政府部门出于利害关系的考虑,对政府数据开放产生一些抵触情绪,这也就增添了我国政府数据开放共享的难度。另外,我国很多公务员固守部门利益的思想成为我国政府部门信息化进程缓慢的主要障碍。数字化办公的推进带动政府部门不断完善政府硬件,而软件的配备却不及时,导致我国政府数据开放共享难以深入。重新建轻整合、重硬件轻软件、重管理轻服务、重电子轻政务成为制约我国政府数据开放发展的瓶颈。
另一方面,我国政府数据开放共享机制的建立存在体制障碍。政府部门之间为了维护本部门的利益,各自为政,就导致行政组织之间形成一个个相对独立的系统,相互沟通协作起来充满障碍,这就使得信息强势部门更加不愿意花费人力物力来建立数据的互联互通,便会对政府数据开放共享本能地产生抗拒,造成我国政府数据难以进行共享。我国政府对数据没有统一的标准、统一的目标,也没有统一的政策及指导思想,壁垒林立,管理相对混乱,而且数据口径不同和格式多样都会阻碍数据共享,造成了一个个独立的信息孤岛仅实现内部共享,无法发挥整体优势,信息流动不畅,断裂的信息链条使数据散落在各个部门中,无法形成有效的联动机制,存在“信息孤岛”、部门利益化,出现“信息垄断“和“信息寻租”等现象,政府部门中“条强块弱”的现象也是影响数据共享的一个越来越严重的问题。
第三,我国政府数据开放共享机制的建立存在技术障碍。政府数据共享在很大程度上是依赖于网络平台实现的,若共享平台在信息安全上产生问题,那么带来的影响必然是十分恶劣的,这也就导致了一些政府部门担心数据资源遭到不法分子的窃取而排斥共享。由于政府各部门的数据收集口径以及收集标准并不统一,这就造成了在推进我国政府数据开放的过程中,民众和企业对数据的利用上存在着一定的困难,另外,由于我国的技术水平较西方国家还存在一定的差距,技术上的瓶颈导致数据间很难兼容,不能更好地实现数据的真正共享。
（二）我国政府数据开放的共享机制构建动因分析
一方面,我国政府数据开放共享机制的建立存在内部需求驱动。我国的政府数据多半是在不得已的情况下被动地进行了数据开放,如若不能够主动进行开放,不仅不能享受数据红利,还会失去对数据的掌握权。政府数据的开放程度成为影响国际竞争力的关键因素之一。因此,政府依托数据开放平台把有价值的数据向公众开放,让民众分享政府为民干事的实效和成果,这也是加强我国政府执政基础,社会长治久安的必要举措。
另一方面,我国政府数据开放共享机制的建立存在外部需求驱动。政府数据开放共享机制的建立有利于保障公民知情权,成为民众监督政府、参与政治的重要手段。对企业而言,企业存在的最终目标就是为了获取更高的经济收益,开放政府数据能够降低个人创业成本,便利创业渠道,有效推动社会大数据应用创新,为大众创业提供机会。因此,对于政府数据的具体需求就是要保证信息的精准和及时,民众和企业以及第三方社会机构分享数据、利用数据,产生挖掘数据联系的动力。
（三）我国政府数据开放的共享机制构建可行性分析
一方面,我国政府数据开放共享机制的建立具有经济可行性,大数据环境下,政府数据开放共享可以为公众带来更便捷更高效的获取资源的方式,不但可以在很大程度上减少政府部门的管理成本,也可以通过公众的参与监督来倒逼政府改革,从而为实现数据资源得到有效利用、政府服务民生水平大幅提升的目标,因此,构建我国政府数据开放的共享机制会为政府及社会带来可观的经济效益,在经济效益上具有一定的可行性。
另一方面,我国政府数据开放共享机制的建立具有技术可行性。随着云计算、物联网、人工智能等科技的不断进步,人类积累的数据实现海量增长,利用大数据技术处理数据的能力也在不断提升。据报道,2017年7月美国公布了一份长达35页的《2016~2045年新兴科技趋势报告》,该报告显示,在2015年,人类总共创造了4.4ZB(44亿TB)的数据,而这个数字大约每两年就会翻倍;在接下来的30年里,人类处理巨量的动态数据的能力将会逐渐提高,并将会获得在生活中使用大数据的能力,并且通过这种能力来迫使政府以及各种机构对它们的政策负责。相对于大数据的开发,传统数据标准已经相当地成熟,并为政府数据开放的标准提供有效比对的原始标准,从而推进数据格式接口、开放共享、数据质量、数据安全、大数据平台等重点标准的完善,形成统一的数据格式、接口、安全、开放等规范,并在实际运行过程中加强对数据标准进行评估反馈,推动数据标准在数据产业发展中的基础作用。另外,为了保证数据安全,就需要数字认证、入侵检测、防火墙以及内外网隔离技术等目前应用最广泛的安全技术,即对局域网之间采用逻辑隔离和对数据中心内外网采用物理隔离。并在网络信息交换的过程中通过数字认证技术来确定信息、身份以及权限,防火墙要发挥主要的拦截作用,有效降低内部网络受到外部攻击的可能性,保护内部网络稳定有效的运行。
第三,我国政府数据开放共享机制的建立具有操作可行性。目前,比较成功的政府数据开放平台都是由开源软件实现的,并且性能优越、功能全面,能满足现时政府开放数据平台的技术需求,也使平台应用有了较低的成本门槛。此外,我国政府改革已经推进多年,建设现代政府、打造中国转型的升级版,逐步由管制型政府向服务型政府迈进,同时,政府数据开放共享机制的构建要能够为社会创造更大价值,成为经济发展和社会前进的推动力。对政府数据开放的共享机制能够有效运行,是操作可行性分析的重点,在大数据时代,信息技术可以支撑整个体制的构建,并且,在整个体制的互联互通中可以保证信息共享的准确度。
三、我国政府数据开放的共享机制构建内涵分析
由于管理、资源和技术方面存在一定不足导致我国政府数据开放并非一蹴而就,而是通过制度化的设计构建共享机制的模型并推向实践,从而促进政府数据的开放进程和全面共享。
（一）我国政府数据开放的共享机制构建的目标及原则
我国政府数据开放的共享机制构建目标是在大数据、物联网和云计算等现代信息技术的引领和驱动下,政府通过加强服务和监管,还政于民,还市场以开放自由竞争的环境,不断提升政府善治的能力。构建我国政府数据开放的共享机制就是发挥政府的主观能动性,收集由于数据格式不规范导致散落在各部门中的数据信息,并纳入统一的数据库,使得政府成为数据最大的资源受益者,充分进行资源共享,将政府数据开放上升到宏观统筹的高度,凭借统一数据开放平台,改变数据壁垒所带来的数据零散的状态。
构建我国政府数据开放的共享机制需要坚持可持续性原则、协调性原则和互利性原则。可持续性的原则要求既要满足目前社会的发展需要,又要保证未来的发展,共享机制的建立不是临时性的,而是要持久有效的。协调性原则要求充分考虑我国政府数据开放过程中的多个利益主体的利益诉求和群体态度,寻求利益的平衡点;互利性原则要以效率优先、兼顾公平原则,降低控制成本的同时提高控制的效率,争取以最少的成本投入获得最大的收益,确定上下级和平级政府部门的权利义务,不断激发各利益主体进行开放、参与共享的积极性,从而使企业在获得经济利益的同时,获得社会效益。
（二）我国政府数据开放的共享机制构建方式
目前,发展大数据已经受到学术界和国家的高度重视,已经上升到国家战略的层面,把政府拥有的数据资源用合理的方式进行价值释放,势必会影响国家战略的格局,因此,构建一套科学的政府数据开放的共享机制刻不容缓。
1、总体架构
政府数据开放是政府利用信息技术和集成的网络平台,主动向公众提供无需特别授权、可被机器读取、能够再次开发利用的原始数据。构建政府数据开放共享机制以解决问题为前提,我国政府数据存在着理念、体制和技术上的障碍,构建从中央到地方的组织机构有利于改变我国政府传统管理的理念,真正做到利为民所谋;以制定开放数据的统一标准为主要手段,发挥政府数据开放平台的载体作用,强力突破技术上的瓶颈和阻碍;平衡上下级之间、同级价值主体和多元价值主体之间的利益关系,改变目前权力部门化和信息孤岛的困局;并从安全和法律两个层面对我国政府数据开放提供保障,构建保障机制优化保障措施,真正为开放数据的共享提供可供选择的路径。因此,笔者认为,要创新构建我国政府数据开放的共享机制就是要以技术支撑体系为基础,以组织机构为支持,以协调机制和保障机制为支撑,细化机制的构成要素的设计方式和内容,从而强化政府数据开放的实效性。见图1。
图1 政府数据开放共享机制的总体架构
2、技术支撑体系
一是要建立统一的数据开放平台。统一的开放平台是公布信息和实现政民互动的物质载体, 要依据具体业务细分责任目标, 来判断需要哪些数据的应用场景和关联数据, 并通过建立模型, 运用科学的分析方法对数据进行处理。具体的政府数据开放平台的构建如图2所示。
图2 统一政府数据开放平台
具体来说, 构建政府数据开放平台要以严密的技术语言, 强化交互沟通的功能。首先, 要及时搜集政府各部门单位的数据资源, 强化制度机制建设, 数据的来源包括Web目录、Html检索页、地理空间目录以及Web可访问的文件夹等, 快捷地搜集数据、建造系统并自动对数据作出反应, 这为统一政府数据开放平台提供了数据基础。其次, 运用信息管理的相关理论以及技术方法, 对后台的各类数据进行类别和安全等级的分类处置, 统一政府数据的口径及规范标准, 达到不同数据库之间的无缝对接, 以便企业、公众和第三方部门能够顺利查询、下载和分析利用数据资源。再次, 数据开放平台要方便公众对数据开放平台进行访问和查询相关数据, 还要能够促进政府和民众之间的互动。提供各种数据分析的相关应用工具, 并把这些工具放置在网站的显著位置, 真正做到便民利民。最后, 政府部门不但要及时发布数据, 还要做好更新维护工作, 并通过开放互动评论和用户论坛等窗口, 分析用户的黏着时间和关注度, 及时了解民众的实际需求和利益诉求, 通过数据反馈推动平台改进, 回应民众期待。
二是建立立体化的共享方式。主要是以微观、中观和宏观为主要类别划分, 来构建不同方面的表现形式, 不断完备政府数据开放的共享方式。具体共享方式见图3。
图3 政府数据开放的共享方式
第一个层次是微观层次, 是指设立政府局域网, 就是在把各单位非涉密类文件进行电子化处理, 集中发布在内网上;第二个层次是中观层次, 是指设置办公业务网, 主要涉及的是平行单位相关业务的数据, 对这些数据进行互通连接, 统一进行管理;第三个层次是宏观层次, 是指设立政府信息网, 这主要是对政府部门实行一体化的管理, 增强数据的互联互通, 切实形成构建全国统一的数据开放模式的整体合力。
在构建过程中, 主要从五个方面进行完善:一是“柔性化”设计。构建政府数据开放的共享机制要循序渐进, 由易而难、由简到繁, 要与建设电子政务的进程相呼应, 高效推进政府数据开放共享进程。二是“制度化”设计。对政府数据以及政府权力隐含的利益关系进行协调, 通过制度设计来对政府数据开放进行保障。三是“扁平化”设计。扁平化的管理架构是为了层次而增加幅度, 构建政府信息网络同样遵循扁平化的设计, 以达到提升效率的目的。四是“协同化”设计。政府数据开放共享需要所有政府部门的团结协作, 有效推进部门之间相互协调, 强化协同性管理, 从而推进政府数据开放进程的制度设计。五是“兼容化”设计。依托政府数据平台, 通过网站页面的网络节点的对接, 通过引入数据文件资源、权威的元数据集合和描述数据关系的链接, 实现政府部门数据库之间的相互技术兼容, 在民众和企业利用政府数据的过程中, 前台的智能化控制系统和后台的实际信息服务运作流程相互呼应, 从技术上保障政府数据开放的兼容性。
三是制定统一的数据规范标准。目前, 我国政府数据开放门户网站以及相关的软件和技术都是政府采购, 各个厂商之间自主开放, 各个部门自主进行选择, 这就会导致数据的格式和技术标准上的不统一。因此, 必须建立规范的数据标准和统一数据口径, 具体构建标准见表1。
表1 统一的数据规范标准
具体制定方式是要强化顶层设计, 由国家信息部门牵头, 吸收互联网企业及供应商在数据利用方面的经验, 进而制定出符合我国实际的开放数据的统一规范标准, 同时, 在向全社会铺开时, 加强对这些企业的培训, 向全社会普及相关的技术规范标准;另外, 联合工商部门对企业相关行为作出规定, 要求参与其中的企业参照相关的标准, 不断推进政府数据开放的进程。
3、组织机构
政府数据资源的高度共享能及时有效地为政府进行决策提供充分的、集成的信息储备, 从而提高政府的决策水平, 因此, 国家层面要制定我国政府数据开放工作实施规划, 并从中央到地方层层建立综合管理机构, 地方机构贯彻中央机构的相关精神, 从组织上保障我国政府数据开放共享机制的纵深发展。具体组织机构见图4。
图4 政府数据开放共享的组织机构
具体而言, 应在国家信息化领导小组下设专门的政府数据开放综合管理办公室, 主要负责制定工作规划、推进任务制定与落实等与政府数据开放相关的工作, 国家信息化领导小组和政府数据开放综合管理办公室的这种直属领导关系要求政府数据开放综合管理办公室要落实中央精神并指导平行单位的业务, 综合管理办公室在按照上级指示精神完成相关业务后, 将有关文件和材料报给政府数据开放综合管理办公室, 存档备案以备监督。
政府数据开放综合管理办公室应该履行三方面的职能, 一是要强化突出全盘统筹的职能, 把政府数据开放作为一项重要的战略来抓, 打造成政府部门必须履行的程序义务, 发挥责任单位职能优势, 打造政府管理的新引擎;二是要突出强化综合协调的职能, 突破政府体制机制的界限, 科学合理的划分政府部门的职能职责, 着力推动统一的数据开放平台的搭建;三是突出强化监督考核职能, 将政府数据的相关工作进行综合整理, 并对各单位的工作开展和落实情况进行考评, 并将考评结果作为评定政府绩效参考, 形成有效激励。
在中央政府数据开放综合管理办公室的领导下, 在省、市、县三个地方层级设置数据开放综合管理办公室, 形成从中央到地方层层落实精神、明确职责, 同时, 指导并监督同级其他部门的数据开放工作。
4、协调机制
在共享过程中出现了权力部门化、信息孤岛等问题, 都是由于没有及时协调好多元主体之间的利益关系, 因此, 需要建立多维度协调机制。如图5所示。
图5 我国政府数据开放的共享协调机制
一是多元化价值主体的横向协调。主要是要协调好政府、企业和民众三者之间的利益关系, 这样才能在推进政府数据开放的过程中减小阻力, 最大限度优化资源配置。政府部门往往习惯了把政府信息视为部门的私产和权力的象征, 因此, 以打破政府的垄断思想、寻求不同利益群体的利益平衡为主要目标, 构建政府数据开放的协调机制, 建立公平合理的利益分配格局, 让参与其中的每个公众能够感受到公平正义。
二是同级价值主体的横向协调。主要是协调好同级政府部门间的利益关系。由于同级政府部门地位相同, 因此通过行政命令的协调在某种程度上更难, 由于不同的地区经济水平和政府治理水平的不一致, 就会导致在政府数据开放的进程有快有慢, 因此, 要通过协商共同参与到推进政府数据开放共享机制的建设上来, 在求同存异的基础上谋求政府数据开放共享的推进。
三是从中央到地方的纵向协调。建立从中央到地方各级的政府数据开放综合管理办公室, 协调中央、省、市、县的事权关系, 明确中央和地方的具体工作分工和职责范围。凡是涉及政府数据开放的宏观政策, 提纲挈领的文件, 国家做出规定并进行统一管理;地方要因地制宜, 既要全面贯彻落实中央的相关精神, 又要在具体工作中发挥地区优势, 对具体的业务工作要及时汇报和沟通, 达到上下级之间政府数据开放共享的统一部署, 行动一致。
5、保障机制
一是提供法律保障。准确甄别出的可开放的数据, 以法律法规的形式对可开放的数据类别、数据开放的技术标准和数据口径等做出明确的规定, 确保政府行为有法可依, 切实推进落实, 从而合理推进政府部门间的数据共享以及向民众进行开放。另外, 要及时制定和出台数据安全等方面的法律法规, 探索制定政府数据开放的指导意见和配套措施, 从而从法律法规上规范民众查询和利用数据的行为规范性, 保障政府门户数据开放的安全性。
二是提供安全保障。政府数据的公开需要安全保障, 与政府数据带来的效益存在着不对等, 因此, 积极探索和完善我国政府数据开放的共享方式和标准, 对重要的政府数据进行保存备份加以管理, 除了及时出台数据开放安全方面的法律法规之外, 还要加强网络安全的建设, 不断提升技术水平来提升平台的基础设施建设和网络安全等级, 防止网络病毒等入侵危害数据安全, 建立健全国家级和企业级两个层级的网络信息安全保护机制, 建立测评认证和检测预警平台, 提高政府数据安全的等级, 更好地为民众、企业和第三方机构开发利用政府数据的工具和应用提供安全可靠的产品, 从而为企业和民众为政府数据利用提供安全保障。
四、我国政府数据开放的共享机制运行及优化
在政府数据释放的价值不断显现的过程中, 全方位推进我国政府数据开放的共享机制的运行, 并创新具体工作措施对共享机制进行优化, 从而推进数据开放进程。
（一）我国政府数据开放的共享机制运行模式
一是建立网络布局模式。首先, 要建立统一的省级数据开放平台, 建设集约的政府数据共享机房, 建立金融、地理、人口、统计等基础数据的数据目录和数据交换体系, 确保一个数据文件无需一个指定的 (特别是付费的) 应用程序才能访问, 实现不同业务部门间的跨地域协调通力合作;其次, 要加快省、市、县三级的数据中心和电子文档等相关共享设施的建设, 同时, 完成对电子文件的办理、归档保存和利用等关键环节的规范管理, 有效联通政府本部门业务数据和平行单位的共享数据, 实现数据共享跨部门全覆盖;最后, 要强化政府数据开放共享的管理机制的建立, 丰富数据开放的实质和深刻内涵, 在收集数据和广泛利用方面提升内在推动力, 统一技术规范, 全力抓好网上办事统一流程规范、服务规范和共享信息目录、数据标准的编制工作, 打破数据壁垒, 让政府数据发挥应有的效用。
二是建立线下运营模式。线下布局就是在各个地区建立各级的政务中心, 以网络平台为基础, 以具体便民业务为抓手, 有效提升了政府工作效率和政府为民服务的能力, 按照行政区域的划分, 我国政务中心可以分为省级、市级、县区级三个级别, 把打造集行政审批、电子监察、绩效管理、便民服务等功能为一体的政务平台为努力方向, 实现网上窗口与审批系统、监察系统的有效衔接和跟进数据同步, 充分利用大数据的优势强化政府效能。具体构建如图6所示。
图6 省市县区三级政务中心
省级政务中心实行一个窗口受理、一站式审批和一条龙服务, 运用大数据创新窗口服务作为展现政府形象的重要手段, 并通过工商、税务等部门的通力协作, 简化行政审批的各项手续环节降低企业办理相关业务机会成本;市级政务中心基本模式与省级政务中心相同, 为企业提供一站式办理、一条龙服务, 实现多证联办, 减少企业办理证件的机会成本, 从而分享政府数据开放资源共享的成果;县区级政务中心更加注重便民服务, 简化为人民服务的办事流程, 实行一条龙的服务, 全力推行“全科社工”的服务模式, 社区工作人员全面掌握与民众生活切实相关的业务知识和规范流程, 使民众的诉求在一个窗口得到解决。
（二）我国政府数据开放的共享机制优化
一是利用大数据支撑数据整合的技术创新。首先, 要建立大数据战略规划。依托大数据技术, 把我国政府数据开放工作囊括进国家战略之内, 我国可以借鉴新加坡的智慧国家计划和美国的《大数据研究和发展计划》的先进经验, 对数据开放工作做出适当安排, 并对政策法规、行政管理、技术标准等方面做出明确规定, 通过专业的技术软件分析数据间的潜在联系和内在价值, 从而提高政府决策水平和为民服务的能力。其次, 要重视市场的作用。推进政府数据开放共享以政府部门为主体, 但也要重视市场的作用, 重视与一些具有雄厚实力的大企业合作, 特别是与创新型企业合作, 能够为政府数据开放共享提供决策参考, 使得在推进我国政府数据开放共享中达到事半功倍的效果, 引领我国政府数据开放共享机制的不断发展。最后, 要做好安全维护工作。出于安全和保密的考虑, 要对访问权限做出规定和限制。并对访问的民众和数据安全进行类别属性划分设置不同的访问权限, 对于安全级别高的数据需要经过后台审核批准方可利用。此外, 要对政府数据开放平台进行全程监控和加密工作, 确保数据安全, 防止恶意行为的入侵, 保障政府数据开放共享平台安全平稳运行。
二是突破信息共享利益瓶颈的协调机制创新。首先, 要制定信息增值利用法律法规, 政府数据开放要重视对政府数据的增值开发, 并要制定统一的法规标准, 使其成为民众利用政府的行为规范。我国可以借鉴英国的《公共部门信息再利用条例》和欧盟的《公共部门信息再利用指令》, 制定政府数据信息增值利用相关的法律法规, 不仅要在理论上进行阐述和完善, 还要制定执行有力的政策性文件, 从而有效保障信息增值利用。其次, 要鼓励多元化信息増值合作模式。政府数据不仅涉及政府部门, 也涉及企业、民众等多方主体, 因此, 要引入市场机制, 拓宽政府数据的增值开发的不同主体, 政府部门可以加强与强势企业和非盈利组织的合作, 利用这些企业先进的技术和管理理念以及丰富的经验, 从而有效推进政府数据增值开发, 创造更多的经济价值。最后, 要构建合理的价格体系。开放的数据形式包括各类政府管理服务统计数据、地理信息数据、气象数据等, 国外政府数据开放采用谁利用谁付费的原则, 美国是通过企业利用政府数据来进行开发, 提高企业的经济效益, 从而为国家缴纳更多的税收, 来增加政府的财政收入;英国是通过对不同类型的政府数据设置使用许可证, 通过用户点击许可证来进行收费, 其中许可证是免费的, 只是对增值信息的部分进行收费。政府数据开放共享就是要发挥政府部门的优势, 积极吸收其他主体的发展优势, 只有这样, 才能够建立科学系统的政府数据开放共享机制。
三是提升绩效管理的绩效考核机制创新。首先要加强立法保障和制度建设, 制定政府绩效考核的法律和法规, 对绩效考核的目标、内容和方式做出明确规定, 明晰各个部门的工作职责, 强化工作措施, 规范政府行为, 从而让政府数据开放共享绩效考核更加科学, 并定期对各部门政府数据开放工作进行督导考评, 同时, 强化社会监督的力量, 吸引更多的公众参与进来, 通过综合评分, 确定绩效考评结果, 并将考评结果通报各单位, 真正做到全方位考核。其次, 要制定多元化的绩效考核主体机制, 对政府数据开放共享的绩效考评除了专门的政府机构进行考评之外, 还应该多吸引社会公众多方参与到绩效考评当中, 要建立科学的绩效考评指标, 统筹兼顾各方利益, 尝试在政府门户或者公共平台设立公众评价页面, 在民众业务办理之后, 对公务人员的服务做出客观的评价。另外, 要积极收集民众对政府绩效考核的相关想法, 年末进行多方评估, 综合考评结果, 使得考评结果能够公平公正公开。最后, 要强化绩效考核评估, 绩效考核应起到的激励效用在政府绩效考核中并未真正得以体现, 考核体系不健全和考核过程走过场等, 都无法起到改变政府行为以提升政府绩效的目的。因此, 建立科学的绩效考评体系, 不断完善绩效考评的相关流程和制度, 对每次的评估结果做到及时反馈, 针对查找出的问题提出有建设性的整改意见, 及时进行整改, 形成绩效考评闭环, 从而有效推动我国政府数据资源实现真正的共享。
四是设计有效价值共创机制的信息整合手段创新。首先, 要采用多项激励手段。政府数据涉及社会的方方面面的信息, 蕴涵的价值也是非常丰富的, 因此, 在价值共创的过程中, 要提高企业和民众对政府数据价值共创的意识, 并采用各种激励的手段来鼓励社会不同的主体参与其中, 并为其提供一个良好的价值共创的环境, 引导企业和民众广泛参与到价值共创中来, 浓厚全民共创的氛围。其次, 要加强多元化主体参与。政府数据作为一种准公共物品, 公共物品无排他性, 因此, 其价值是供全社会来利用的, 因此, 需要全社会广泛的参与来进行价值共创, 不单要发挥政府部门主动作为的积极性, 还要带动企业和民众及第三方机构的共同合作, 充分参与其中, 并把政府数据开放运用到商业领域, 由企业等盈利性组织进行开发, 供大众利用, 让开放数据为企业带来新的商业发展机遇, 通过利用数据的开发利用挖掘价值为社会各个主体带来价值。最后, 要推进多元化渠道提升。目前, 我国政府数据开放的入口是门户网站和政务论坛等, 并不断扩大信息交互的手段, 是公民政治表达和实现利益诉求的主要方式之一, 通过政务公开真正树立政府体察民情, 解民意分民忧的良好形象, 依托政府数据开放平台, 提升不同部门协同作战的能力, 就需要政府采取多种方式, 体现多元化的渠道公开共享, 为全社会价值共创提供多种手段, 建立科学长效的政府数据价值共创机制。
五、结语
大数据时代把数据作为战略资源提升到一个新的高度, 数据的内在价值不断显现和提升, 政府作为海量数据的主要拥有者, 打破“数据是权力和利益”的阻碍、实现政府数据开放共享已刻不容缓。国内虽有研究者对国外政府数据开放共享政策法规保障进行了介绍, 但开放共享机制的研究在学术界尚刚刚起步。本文试图探索并构建我国政府数据开放的共享机制, 通过数据开放平台为载体, 实现数据开放的精细化和互动化, 构建统一的数据规范化标准, 强化顶层设计, 成立从中央到地方的专门组织机构, 充分发挥监督和保障作用, 寻求不同政府部门之间、政府与企业之间的利益平衡关系, 对政府数据开放的边界和使用权限作出规定, 从法律上保障政府数据开放共享进程的推进。另外, 强化政府部门和非政府部门的合作机制, 推动政府数据和行业数据的有效融合, 逐渐形成政府数据红利不断惠及民众的良好局面。
作者：马海群 江尚谦
