党的十九大报告提出建设“智慧社会”, 确立了新时代中国特色社会主义信息化建设的新目标, “为社会信息化指明了方向, 为我国经济社会发展提供了新动力”。“智慧社会”的提出, 给理论界和实践者都提出了全新的重大课题。什么是智慧社会?其基本内涵及特征、建设路径及发展规律等一系列问题, 还有待理论创新作出回答, 以指导实践。但智慧社会的建设不会也不可能等有了系统理论体系作指导再推进, 需要认真总结吸取电子政务、智慧城市建设的成果及经验教训, 大胆实践创新, 探索智慧社会建设的有效途径。
我国的信息化建设自20世纪90年代办公自动化起步, 进入21世纪以来, 随着现代信息技术的迅猛发展, 我国网信事业得到迅速发展, 在短短20年间已经在部分领域跨入世界领先行列。其推动力主要来自两个方面:一方面, 以腾讯、阿里、华为等为龙头的企业主体作用力, 推进技术创新和社会应用创新, 已经遥遥领先于世界;另一方面, 以国家部委和城市为主的政府主导作用力, 从电子政务到智慧城市建设, 推进政府治理与公共服务应用创新, 这一方面虽然取得了很大成效, 但相对市场主体作用力推动的社会化应用相差较远, 与先进国家比较亦有差距。智慧社会的建设同样需要这两个作用力同步发力, 而更明显更重要的是要两力融合推进发展。从2002年中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》 (中办发[2002]17号) (以下简称《电子政务建设指导意见》) , 到2018年中央网信办联合五部委下发《关于开展电子政务综合试点的通知》 (以下简称《电子政务综合试点通知》) ;从“十二五”期间国家多部委开展数百个智慧城市试点, 到2016年4月19日习近平总书记《在全国网络安全与信息化工作座谈会上讲话》 (以下简称“4·19讲话”) 正式提出新型智慧城市的概念, 2016年12月国务院发布《国家“十三五”信息化发展规划》 (国发[2016]73号) , 提出在全国开展100个新型智慧城市试点。这些无不是在探索推进电子政务、智慧城市建设的有效途径和建设模式。
本文拟分析总结宜昌市大统一电子政务、一体化智慧城市建设所取得的成效与经验, 探索政府主导作用力在推进电子政务、智慧城市到智慧社会建设中的有效途径与模式, 以期为相关理论研究和实践提供参考借鉴。
一、基石:大统一的电子政务
(一) 电子政务建设最大痛因:缺乏统一统筹推进机制
2002年的《电子政务建设指导意见》针对当时存在的“网络建设各自为政, 重复建设, 结构不合理;业务系统水平低, 应用和服务领域窄;信息资源开发利用滞后, 互联互通不畅, 共享程度低;标准不统一, 安全存在隐患, 法制建设薄弱”等四个方面的问题, 明确了“十五”期间电子政建设的八大任务。前三项的任务分别是建立统一的电子政务网络、建设重点领域的应用系统 (12金工程) 、建设重要政务资源 (资源目录体系和交换体系, 由四个部门牵头分别建立基础数据库) 。“十五”建设最后结果:一是统一的电子政务网络建起来了, 12金工程的信息系统建起来了却没有部署在统一的电子政务网络上, 而是各自建立了专网, 人为设置壁垒不能互联互通;二是四个部门分别牵头建起了数据库, 但资源目录体系及交换体系却没有建立起来, 数据资源不能共享。形成了网络不互联互通、信息不交换共享两大痛点。之后, 经过“十一五”和“十二五”的建设, 电子政务网络及应用在政务领域基本全覆盖, 取得了明显成效, 但两大痛点却越来越痛。自“十二五”以来, “通过统筹国家政务信息化工程建设, 实施信息惠民工程等一系列举措, 政务信息系统整合共享在局部取得了积极成效, 但未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛问题。”政府信息资源整合共享和业务协同成为电子政务乃至智慧城市建设的最大痛点。
痛定思痛, 究其原因在于, 十多年来我国电子政务建设注重统一明确信息技术应用建设任务而忽略了明确强有力的统筹推进机制的建立。习近平总书记“4.19讲话”中强调要“统筹发展电子政务, 构建一体化在线服务平台”。对此, 2016年9月国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》 (国发[2016]51号) , 2017年5月国务院办公厅下发《政务信息系统整合共享实施方案》, 要求按照“五个统一” (统一工程规划、统一标准规范、统一备案管理、统一审计监督、统一评价体系) 原则, “有效推进政务信息系统整合共享, 切实避免各自为政、自成体系、重复投资、重复建设。”2017年12月, 中央网信办联合五部门下发的《电子政务综合试点通知》, 把“建立统筹推进机制、提高基础设施集约化水平、促进政务信息资源共享”作为重点内容。
由此可见, 从国家决策层到基层实践者都形成了一致共识:十多年来电子政务与智慧城市建设在取得明显成效的同时, 存在的最大痛点是各自为政、信息资源共享难, 其根本原因就是没有建立起统一统筹的推进机制, 这已是不争的事实。
(二) 宜昌电子政务大统一实践成效显着
2007年, 湖北省根据时任中央政治局委员、湖北省委书记俞正声同志的要求, 全面启动电子政务建设。宜昌市按照全省统一部署开展了规划设计和组建专班推进, 市委市政府下发了《关于加快推进电子政务建设的意见》 (宜发[2007]9号) 。宜昌在学习借鉴外地经验的基础上, 探索创新构建了“六统一” (财政信息化资金项目统一规划、统一采购、统一建设、统一验收、统一监理、统一资金拨付) 的管理机制和服务外包的建设模式, 成立了经过充分授权具有权威执行力的电子政务办公室, “用秦始皇统一度量衡的决心和力度”打破部门信息壁垒, 推进信息资源整合共享。经过三年多的努力, 到2010年, 通过整合部门专网形成了市县乡村电子政务一张网, 建立了市直 (县直) 统一的电子政务中心机房;市县乡村4万多公务人员使用统一的网上办公平台, 市县乡村四级行政审批及政务服务同一个系统, 政府信息公开及公共资源交易系统等市县乡三级统一部署应用, 市县政府网站实行集约化建设由一个专班服务管理;构建了全市统一的人口、法人、空间地理等基础数据库, 形成了全市一张网、一张图、一个数据交换共享平台, 初步形成了电子政务建设大统一格局。
按照大统一的思路, 经过十年努力, 宜昌的电子政务建设基本达到了智慧政务的初级水平, 取得了明显成效。到2017年, 实现了如下建设目标:第一, 建立了电子政务云平台, 部署在全市统一的云计算中心和大数据中心。第二, 统一规划建设了各部门业务应用系统120多个, 政府部门业务信息化基本上做到了全覆盖。第三, 建立了全市统一的政府网站群技术支撑平台和服务团队, 统一双微管理服务平台。第四, 有效打破了部门信息壁垒, 形成了32个部门政务数据实时交换, 27个部门通过数据共享开展业务协同。第五, 建立了统一的电子证照库、统一身份认证、数字证书等, 开展“互联网+政务服务”, 在全国率先实现工商营业执照全程网上办理, 做到零纸张、零见面、零费用。从此全面实现政务服务“一号申请、一窗受理、一网通办”;在推进放管服改革中实现了“多审合一、多证合一、多评合一、多验合一”;通过一站式受理和代理代办, 实现全市政务服务办事不出村 (社区) 。
经过十年电子政务大统一建设, 取得了事半功倍的成效, 网上政府、数字政府、服务型政府的基本功能及工作机制在宜昌已经基本形成。
(三) 大统一推进机制的关键点:一把手+制度+专班
互联互通, 信息共享, 技术不是问题, 问题出在落后的思想观念和陈旧的体制机制上。要化解这个难题必须要更新观念和创新体制机制。宜昌市从电子政务建设到智慧城市建设, 大胆探索创新, 建立了“一把手+制度+专班”的推进机制, 发挥了关键性作用。
1.党政一把手重视的源动力
电子政务和智慧城市建设是革命性的又是打基础的巨大变革, 没有党政一把手重视作为源动力, 一切无从谈起。在2007年至2013年间, 宜昌市集中抓电子政务和社会治理时期都是市长任领导小组组长, 到2014年智慧宜昌综合建设阶段, 几任省委常委兼市委书记都亲任领导小组组长、亲自研究部署、亲自督办落实。书记、市长坚持每年亲自作一次专题调研, 主持专题办公会研究电子政务、智慧城市建设;每个建设阶段市委市政府下发文件和召开高规格的工作推进会进行统一部署, 提出建设的总体目标要求和建设任务。各县市区、各部门都成立了相应的智慧城市建设领导小组和专门机构, 根据市里统一规划, 结合实际组织制定和实施各自的智慧城市建设行动计划, 全市上下联动, 整体推进。
2.统一统筹制度的约束力
信息资源的融合共享, 民生服务的全天候保障, 没有强力统筹的制度机制作硬约束, 很难持久支撑。宜昌市先后建立了领导小组年度例会制度、项目建设与资金管理制度、县市区及各部门目标考核等一系列统筹推进的制度。从2007年电子政务“六统一”开始就有效避免了低水平重复建设政务信息化项目, 从而有效解决部门信息壁垒, 逐步形成了多部门、多方面信息资源共享应用的良好生态环境。2015年, 总结电子政务六统一的经验, 根据智慧宜昌建设的实际, 市政府印发《宜昌市信息化建设项目管理办法》 (宜府办发[2015]54号) , 建立了“643”统筹协调机制, 即对使用财政性资金建设的项目实行规划、建设、采购、监理、验收、资金拨付“六个统一”, 对部分使用财政性资金 (包括其他国有资金) 建设的项目实行规划管理、基础支撑、安全规范、资源共享“四个统筹”, 对非财政性资金建设的全局性重大基础设施、涉众性重大应用项目事前开展规划的一致性、方案的科学性、资源共享性“三个服务”。在信息化项目的审批备案、资金安排、招标等关键环节的主管部门均以此为依据严格把关, 不符合规定的一律亮“红灯”。
3.务实创新专班的执行力
领导再好的思路, 制度订得再严格, 没有务实创新精神的强执行力的专班队伍抓落实, 也只是空谈。宜昌市在2007年建设电子政务之初, 由市政府秘书长亲自抓, 从市政府办一次性抽调5个干部加上从部门借用人员组成10多人的临时工作专班, 集中工作了三年多。2010年, 正式成立电子政务办公室, 副处级机构按正处级配备干部, 明确由政府副秘书长专职任主任, 人事归属市政府办公室管理。2015年, 将原电子政务办升格正处级, 更名为市智慧城市建设办公室, 负责统筹协调推进智慧宜昌建设。市委市政府授予市智慧城市建设办公室 (电子政务办公室) 充分的统筹协调职能, 代表市委市政府统筹推进全市信息化工作。十余年来, 从电子政务建设到智慧城市试点, 从社会管理创新的信息化支撑到雪亮工程试点, 从信息惠民试点、社会信用体系试点到宽带中国示范城市建设, 凡是与信息化相关的都由这个专班负责统筹协调和组织规划建设。一支队伍十余年如一日, 始终保持激情, 保持定力, 矢志不渝, 百折不挠, 克难创新, 务求实效, 成功化解了信息资源共享难、部门业务协同难等系列难题。
(四) 智慧政务是智慧社会建设的基石
电子政务建设的目标是建设数字政府、透明政府、法制政府、智慧政府。2002年发布的《电子政务建设指导意见》明确指出, “电子政务建设事关信息化发展的全局”“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化的工作重点, 政府先行, 带动国民经济和社会发展信息化。”时至今日, 在市场主体作用力推动下的社会信息化快速发展给相对“不充分不平衡”的政务信息化提出了新的要求:政府数据的开放共享、基于互联网的政务服务、大数据支撑下的社会治理等。从某种意义上说, 政务信息化已经从21世纪之初发挥示范带动作用落后成了影响社会信息化发展的制约因素。
习总书记在2016年10月9日召开的中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习时的讲话指出:“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手, 以数据集中和共享为途径, 建设全国一体化的国家大数据中心, 推进技术融合、业务融合、数据融合, 实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”
李克强总理多次要求治理政府信息孤岛这一弊端。他指出, 目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里, “深藏闺中”是极大浪费;一些地方和部门的信息化建设各自为政, 形成信息孤岛和数据烟囱, 给企业群众办事创业造成很大不便。国家信息化首先便是打破信息壁垒和“孤岛”。自2016年以来, 国务院及有关部委下发了一系列文件, 对电子政务建设作出了系统安排部署, 要求创新机制打破壁垒, 充分利用信息化技术, 大力推进简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革, 提高智慧政务水平, 为新时代中国特色社会主义高质量转型发展提供新动能。
以满足人民对美好生活向往需求为中国政府工作目标取向, 决定了智慧政府在智慧社会建设中的奠基石地位。在我国, 基础性、关键性的社会数据都集中在政府部门或政府掌控的国有大公司, 因此, 政府自然就成了社会运行的“大脑中枢”, 智慧政府就成了智慧社会建设的基础。
二、引擎:一体化新型智慧城市
(一) “十二五”智慧城市建设多头管理, 痛点更痛
“十二五”期间, 在政府主导作用力的推动下, 掀起了智慧城市建设新的浪潮。客观上, “十二五”智慧城市建设既承接了“十五”“十一五”电子政务建设的成果, 同时又沿袭了电子政务“各自为阵”的管理体制和推进方式。由于智慧城市建设从单纯政务信息化拓展到社会治理、民生服务等城市各个领域, 由于云计算、大数据、移动互联网、物联网等现代信息技术单项业务应用效果和巨大经济效益对供需双方的巨大诱惑, 在没有顶层设计和统筹机制的约束下智慧城市建设迅猛发展, 导致“信息烟囱”越建越多、越建越牢。许多部门内部“纵向到底”的业务应用系统多达数十个, 部门内部就是信息烟囱林立, 既不互联, 也不给基层数据应用。巨额投资与基层辛劳, 只是满足了业务主管者们的“数字化”体验, 貌似建成了“智慧部门”“智慧业务”, 却给智慧城市建设带来了“数据采集难、资源共享难、业务协同难”等严重问题。这股浪潮来势迅猛而顶层设计与管理机制明显滞后, 形成了“三多一大”现象:国家多个部委开展了500多个智慧城市试点, 城市多个部门管智慧城市建设, 信息烟囱和数据孤岛越建越多, 资源共享和业务协同难度越来越大。如此, 无疑将电子政务建设的痛点进一步放大。
针对智慧城市建设中存在的问题, 2014年8月, 由国家发改委等八部委联合印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》 (发改高技[2014]1770号) 提出了“三个坚持”的指导思想, 即:坚持因地制宜, 科学推进智慧城市建设;坚持试点先行, 有序推进智慧城市建设;坚持机制创新, 协同推进智慧城市建设。但在实践中针对智慧城市建设中存在的两个核心问题, 即建立统一的统筹协调组织领导体系和打破信息壁垒建立资源共享机制, 没有得到有效解决, 导致好的思路、好的目标、好的方式在基层难以落实。
(二) “十三五”以五大理念为指导, 建设新型智慧城市
习近平总书记在“4·19讲话”中正式提出了建设新型智慧城市的概念, 同时指出:“党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念……我国网信事业发展要适应这个大趋势。总体上说, 网信事业代表着新的生产力、新的发展方向, 应该也能够在践行新发展理念上先行一步。”这就明确了新型智慧城市与以往智慧城市建设根本区别就在于要用五大发展新理念作指导。
1.以“创新”体制机制为推进新型智慧城市建设的着力点
智慧城市是以现代信息技术创新成果充分应用为基础的城市发展的高级形态, 而体制机制创新决定了信息技术创新成果充分应用的程度。新型智慧城市建设的关键就是以创新体制机制为着力点, 做到“分级分类推进新型智慧城市”, 以适应技术创新成果应用, 使之达到最佳效果。用过去传统的思路抓智慧城市建设, 同样强调创新, 但着力点首先强调的是技术创新, 研究的是如何应用新技术, 项目创新如何利用PPP模式, 这无疑是正确的。但事实上技术创新是由国家主导、由科研机构或专业公司实施的, 智慧城市建设是由城市政府主导, 因而主要应以创新适应这些科技创新成果应用的体制机制环境, 使其发挥最大效应, 这个定位和创新点偏离了, 必然是事倍功半。
2.以“绿色协调”发展为新型智慧城市的核心目标
新型智慧城市聚焦公共服务与社会治理两大主要目标, 从时序上讲是明确近期建设重点, 从内涵上讲是解决人与人、人与社会组织之间的协调和谐发展。若仅仅如此, 城市仍然难以良性发展和智慧起来, 只有在此基础上实现人类与自然的协调和谐, 把人类在“愚昧”状态下破坏了的相互和谐的自然关系“回归到自然”, 才能实现低碳环保可持续发展, 实现“人与自然和谐共生”的最佳发展境界。
3.以“开放共享”为基本原则破解信息孤岛难题
习近平总书记在中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习的讲话中提出, 新型智慧城市建设要以数据集中和共享为途径, 实现“三融五跨一体化”大协同, 这是“开放共享”的基本要求。习总书记还强调推动实施国家大数据战略, 加快完善数字基础设施, 推进数据资源整合和开放共享, 保障数据安全, 加快建设数字中国, 更好地服务我国经济社会发展和人民生活改善。这将是新型智慧城市建设的基本原则。
传统智慧城市建设中遇到的最大难题就是信息壁垒, 新型智慧城市之所以新, 就是要打破壁垒, 实现最大限度的资源开放共享。新型智慧城市建设要真正贯彻落实“开放共享”的基本原则, 真正实现“三融五跨一体化”的要求, 必须做到自始至终、自上而下坚持这个原则。每个部门、每个行业, 上自国家部委下至基层单位, 都要明确社会资源开放共享的目录、方法和进度表, 公之于众, 每个行业、每个部门都要遵循统一的开放共享原则。
(三) 智慧宜昌:探索一体化新型智慧城市建设新模式
2014年1月, 宜昌市委、市政府下发《关于建设“智慧宜昌”的决定》 (宜发[2014]7号) , 提出智慧宜昌建设要“一年打基础, 三年上台阶, 五年成体系”, 把宜昌建设成为“全国智慧城市建设试点示范城市和长江中上游区域化智慧之都”的目标。2015年, 宜昌市政府下发了《加快智慧宜昌建设三年行动计划 (2016-2018) 》。各县市区、各部门也相应作出决定和行动计划。智慧宜昌建设以大统一电子政务建设为基础, 着力探索创新社会治理现代化新体系与智慧民生服务新体系, 始终坚持统一统筹推进, 取得了事半功倍的成效。
1.创新“网格化+大数据”的社会治理现代化新体系
2011年, 宜昌被列入全国社会治理创新试点城市, 市委市政府下发了《宜昌市社会服务管理创新综合试点工作实施意见》 (宜发[2010]15号) , 以大统一电子政务建设为基础支撑, 探索出了以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务的“一本三化”宜昌社会治理模式, 在全国引起很大反响, 该经验写进了十八届三中、五中全会文件, 列入了2017年全国“砥励奋进5年”大型成就展。其核心是以网格化、信息化为支撑, 着力推进各部门和城乡基层社区 (村) 体制机制创新, 以数据为主轴开展部门业务协同, 实现社会治理的精准化和智能化。2014年, 全国平安城市建设现场会在湖北召开, 指定宜昌以“大平台、大数据、大应用”为题介绍经验。其最大亮点是建立了社会网格化管理体系, 解决了基础数据动态采集难、关联比对难和数据为民服务最后一公里问题, 构建了“网格化+大数据”的社会治理现代化新体系。
第一, 创新网格化管理机制。将城管网格化创新拓展为社会网格化, 城区按照300户左右划分为1421个网格, 农村以村民小组为基础划分为9579个网格, 全市共划分为11000个网格, 网格成为群众生活的基础空间和社会管理的基本单元。每个网格设立一个网格员, 配备一个移动终端“社区e通”, 全权负责网格内的信息采集及各类政府事务。实现对人、地、物、事、组织等社会管理基本要素全覆盖。以全市建立的统一空间地理信息平台 (一张GIS图) , 对网格内的人、房、物实行空间关联定位, 实行全市一张图。宜昌市统一改革街道 (社区) 服务管理组织构架, 整合为便民服务中心 (站) 、综治信访维稳中心 (站) 、网格管理中心 (站) , 规范建立社区干部队伍、网格员队伍和志愿者队伍。“三个三”成为城市治理新的基层组织架构。
第二, 建设大数据应用平台。对于人口、法人、房屋等基础数据, 过去是各个部门多头到基层采集, 而且采集标准不一, 无法共享。宜昌实行基础数据由网格员统一动态采集, 在此基础上开展与核心部门数据关联比对, 形成一数一源动态采集;对于部门业务数据建立统一的数据交换共享平台, 实行实时交换更新。由此形成标准可用、动态更新的数据库。目前, 全市已有32个部门实行数据实时交换共享, 每天更新数据100多万条, 大数据中心可用总量已达到39亿多条, 较好地解决了数据采集难、更新难、准确难的问题, 解决了社会治理底数不清、情况不明的问题。
第三, 构建“网格化+大数据”社会治理新体系。情况清楚明了, 数据完整可用, 为大数据智能化治理奠定了基础。市直政府各部门建立“一对接两跟进”工作机制, 将本部门社会治理和公共服务业务工作对接大数据和网格化管理平台, 跟进管理, 跟进服务, 提高社会治理智能化水平。比如, 公安部门对接基础数据库, 采取社区民警与网格员、自愿者相结合, 对流动人口、困难人群、精神病患者和吸毒人员、社区矫正人员等特殊人群开展全天候零距离的跟踪管理服务。自2011年以来, 发现流入违法犯罪前科人员1870人, 抓获在逃人员985人, 获取各类违法犯罪线索2108条, 查破各类刑事案件1425起。消防部门通过与城市五大基础数据库和网格化管理体系对接, 建立了智慧消防管理新体系, 可以做到主动精准防控, 利用GIS平台和数据库对发生的事故可以做到及时精准救援。2016年6月28日, 公安部消防局在宜昌召开全国创新社会消防管理暨2016年防火监督工作会议, 推广宜昌智慧消防的经验。市智慧城市建设办公室被评为全国“119消防奖先进集体”。
自2012年以来, 因网格化与大数据应用各部门做到精准管理和精准服务, 社会治理能力现代化水平显着提高, 先后在宜昌召开全国全省现场会或受奖的有综治、公安、禁毒、消防、人社、工会、残联、食药、民宗、工商、农业、卫计、教育、民政、司法、住建、城管、房管、公共资源交易、医院等20多个部门或单位。
2.创新全生命周期、全天候、全人群覆盖的智慧民生服务体系
2014年, 宜昌被确定为全国信息惠民示范城市, 以此为契机, 将信息惠民作为智慧宜昌建设第三阶段的重点内容, 在全面完善提升各部门智能化水平的基础上, 创新构建了全生命周期、全天候、全人群覆盖的智慧民生体系。
按照全生命周期数据感知服务的需求, 以全市“一张图、一个数据库、一个云平台”为支撑, 集成各部门业务服务系统构建了宜昌市公共服务平台, 通过“城市大脑”自动计算进行数据推送, 实现智能化数据感知服务。如社区网格员每天在手持移动终端“社区e通”上收到大数据中心自动计算推送的本网格内孕检、新生儿或年满60岁或85岁居民服务需求等信息, 网格员据此开展主动上门做相关优生优育知识宣传普及, 或代上户口、代上医保、代办老年优待证等服务, 同步开展相关管理工作。市直各相关职能部门通过数据交换共享直接开展网上服务, 让数据多跑路、市民少跑或不跑路。
再如, 宜昌建立了区域一体化智慧健康医疗体系, 既可以通过互联网方便老百姓预约挂号、移动查询, 又可以通过医疗健康专网实现双向转诊、远程会诊;既可以实现医疗机构信息共享, 又可以实现医疗医保数据联动, 做到一人一卡服务一生, 得到了国务院的表彰。宜昌健康大数据管理中心实现了从127家公立医院到基层社区公共卫生服务站, 从医保数据到所有药店数据的互联互通、共建共享, 国家疾控中心将宜昌作为全国第一个健康大数据研究基地, 共同开展健康服务项目研究。
建立全天候全人群覆盖的信息惠民服务方式。以统一的公共服务平台为基础后台支撑, 采用“互联网+服务”, 将市民服务前端整合打造成“宜昌市民E家”, 注册用户已达到60多万。通过“六个一通” (网站一页通、手机一点通、电视一屏通、电话一号通、社区一站通、市民一卡通) 为市民提供全天候全人群的信息惠民服务。宜昌市民卡已整合9项应用107项功能, 制发卡130多万张, 城区覆盖率已经达到80%以上。根据农村实际建设了农村网格“四务通” (电子村务、电子服务、电子学务、电子商务) , 让不同人群都能够选择适合自己的方式享受智能化服务, 实现了智慧民生感知服务全天候、全人群覆盖。
3.构建新型智慧城市建设一体化宜昌模式
习近平总书记“4·19讲话”指出:“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化, 统筹发展电子政务, 构建一体化在线服务平台, 分级分类推进新型智慧城市建设。”短短54个字, 不仅正式提出了新型智慧城市概念, 同时还明确了三大重点建设内容、分级分类推进机制和一体化建设模式。学习领会习总书记讲话, 总结智慧宜昌建设坚持统一统筹推进, 从2007年以来先后经历过智慧政务、智慧治理、智慧民生三个阶段的迭代创新, 逐步形成了一体化建设模式, 从内容到形式都基本符合习近平总书记关于“新型智慧城市”的要求。因此, 以总书记讲话为指导, 通过进一步完善提升, 形成了“宜昌新型智慧城市一体化建设模式” (参见图1) , 主要内容包括六个部分:一是包括组织领导、体制机制、建设模式等在内的一体化组织领导体系;二是包括城乡统筹规划建设的移动和固定宽带网络、云计算中心、大数据中心、安全管理中心等在内的一体化基础支撑体系;三是由电子政务提升完善形成的一体化智慧政务体系;四是以“网格化+大数据”为特点的一体化智慧社会治理体系;五是全生命周期、全天侯、全人群覆盖的一体化智慧民生服务体系;六是以双创为特色的智慧产业体系。
图1 宜昌新型智慧城市一体化建设模式演进
(四) 新型智慧城市一体化建设的两个关键问题
1.创新分级分类推进机制破解信息孤岛难题
习总书记在“4·19讲话”中提出建立“分级分类推进新型智慧城市建设”新机制, 其中的“分级分类”推进就是针对传统智慧城市“各自为阵、无序展开”推进方法的一个根本性改变。
“分级”推进方法, 可以着重解决国家部委、省、市、县各自在智慧城市建设中所扮演的角色和应该履行的职责, 将会有效避免职责不清、越俎代庖的混乱局面。在传统智慧城市建设中存在的只见“智慧”不见“城市”的根本原因, 就是上下职责不清造成的。国家部委、省直部门在抓智慧城市建设中以部门履职为中心, 力求横向到边、纵向到底, 恨不得把市县乡村的工作“一网打尽”就“智慧”了, 因而建设了大量的全国性、全省性落地应用系统, 这些系统落到了基层只有一个功能:填报数据。落地“智慧”系统苦了基层无休止地反复为各个部门系统填数据, 而这些数据又被系统设计者认为是“保密”的而设权限, 基层连利用其为民服务都不行。这样的“智慧”系统越多, 落到基层城市政府组织就越“愚笨”, 其原因在于没有明确分级职责, 部省设计者们关注的是宏观决策管理, 根本没有经验和精力顾及城市管理“吃喝拉撒睡”这些细微小事以及这些“小服务”各具不同的工作流程, “一竿子到底”的系统部署实施, 部门宏观管理分析因为数据上来了, 看似“智慧”了, 事实上却造成了大量无效数据与虚假信息产生, 造成了基层的无奈和混乱。窃以为, 国家 (部委) 级的应注重“理论指导、标准制订、技术创新”, 省级应注重“数据共享、培训指导、督办检查”, 地市级应注重“平台支撑、应用开发、机制创新”, 县 (市) 级应注重“网络支撑、推广应用、线下服务”。
“分类”推进方法, 更多是针对一些特殊情况而言。一是针对城市规模的大小采取不同类型的推进策略, 特大城市需要采取“统分结合”的方式, 中等城市应采取“集中统一”的方式并带动小城镇和农村的同步发展。二是针对不同的地域特点采取不同重点推进策略。三是针对少数特殊行业, 采取“纵横结合”的推进策略。
“分级分类”推进机制的建立, 首先应是在国家层面确立, 各部委不认同不改革, 仅仅是要求城市政府建立统筹协调机制不能解决根本问题。
2.创新理念破解智慧城市建设顶层设计难题
顶层设计是电子政务和智慧城市建设首要难题。在顶层设计上, 智慧宜昌建设的每个阶段市委市政府都有一个主体文件明确建设目标、总体任务和要求。同时, 在实施过程中创新建设理念, 没有做那种“巨着式”的顶层设计总体规划, 而是在建设过程中以应用为导向, 在理念上做到四个坚持:一是始终坚持以服务市民为出发点和落脚点, 把每个部门的应用系统设计从以管理为起点改为以服务市民为起点。在电子政务建设中首先抓行政审批系统终端到社区 (村) , 让老百姓办事不出社区 (村) ;在社会管理创新试点中, 宜昌的文件改为“服务管理创新”, 贯彻管理型政府转向服务型政府的理念;在智慧宜昌综合建设阶段更是把信息惠民作为重点。二是始终坚持统一统筹和共建共享, 整体推进, 在设计策划任何一个建设项目时始终严格把握规划整体性、资源共享性、技术先进性、方案可行性, 达不到这几点不立项建设。三是始终坚持城乡一体化同步推进, 凡是可共享的应用系统市里统一建设, 县乡村免费使用, 针对农村农民特殊需求专门打造应用平台;花巨资推进农村光纤户户通等, 防止城乡间形成新的网络世界“二元结构”和“数字鸿沟”。四是始终坚持以大数据为主轴线的技术建设线路, 围绕数据生产动态采集、数据清理关联比对、部门数据适时交换、数据共享与挖掘拓展延伸服务等关键环节, 下功夫做策划设计。从宜昌的经验看, 只要做到这四个坚持, 电子政务及智慧城市建设就不会出现低水平重复, 就不会出现新的信息孤岛, 顶层设计也就不会出现大的偏差, 智慧城市一体化建设模式就会得以推进并逐渐成熟。
三、愿景:大融合的智慧社会
(一) 智慧社会是人们对美好生活的向往
人类社会从农业社会、工业社会到信息社会, 每一步发展都是以人们对“美好生活的向往”为推动力, 经过不懈努力, 以技术创新的重大突破为标志实现的。当人们基于信息社会发展日趋成熟, 特别是大数据、人工智能等新技术的推广应用, 开始了对新的更加美好生活--智慧社会的向往。
习总书记指出, 实现中国梦“两个一百年”奋斗目标, 必须要建设创新型国家, “要瞄准世界科技前沿, 强化基础研究, 实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破……为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑”。当中国在科技、质量、航天、网络、交通等诸多单个方面成为强国时, 最终将实现数字中国、智慧社会的美好愿景。从这个意义上讲, 智慧社会是实现“两个一百年”中国梦的重要组成部分。
关于智慧社会的内涵, 可能只有在智慧社会到来或者基本成熟后才会有准确完整的定义。从人们基于对当前信息社会面临的数据过度分散的问题、“技术能力”远未用足的遗憾、对未来美好生活的向往分析, 对智慧社会最大的愿景就是社会运行肌理是一个大融合体, 这个大融合社会可以全天候智慧化回应人们的一切需求, 可以全天候智慧化应对人类与自然的一切突发事件, 从而保持其和谐可持续发展。
智慧社会既是人们对未来美好生活的愿景又是解决现实生活客观存在问题的需要, 既需要理论上的深入研究系统化又需要实践中的创新探索具体化。智慧城市建设既要解决当前的“城市病”又要保障城市未来可持续发展, 智慧社会建设同样既要解决当前“社会病”又要解决社会可持续发展实现美好生活向往的愿景。从这两个角度来研究探讨如何谋划推进智慧社会建设, 就应该可以做到既把握大方向又接地气有抓手。
(二) 智慧社会是一个不断“充值”的渐进过程
智慧社会是基于现代信息技术快速发展给人们开启的更加美好生活的向往, 在发展过程中必然会有一些标志性节点显示其不同的阶段性特征, 当这些特征“充值”量达到一定临界点时智慧社会就基本成型了。这样理解就比较容易为实践者们确定每个时期的工作侧重点, 具有实践意义。根据智慧宜昌建设十年实践成效与体会, 至少要经历基础阶段的政府智慧化、引擎带动阶段的城市智慧化、提升充实阶段的产业智慧化、全面融合阶段的社会智慧化四个大的发展过程。
一是政府智慧化。主要体现在网上政府与实体政府一体化运行机制的形成, 实现政府自身运行的网络化、数字化、智能化。比如, 建立以“互联网+政务服务”为主体的智慧化公共服务体系, 形成“百姓随需点单, 政府自动出菜”的服务格局;再如, 通过政务云大数据技术, 实现共性需求的推送式服务等, 由此构建智慧社会的大脑中枢, 发挥核心引领作用。
二是城市智慧化。主要体现在基于政府智慧化作支撑的城市运行、城市环境、城市产业的数字化、可视化、智能化、低碳化和具有“人体特征”的智慧城市。比如, 建立基于网格化、可视化、大数据支撑的社会治理现代化体系, 形成社会各方共建共享共治的平安和谐的社会秩序等。由此构建智慧社会建设的引擎动能, 带动智慧乡村建设。
三是产业智慧化。主要体现在现代科学技术跨界融合作支撑的智能化新兴业态和人工智能应用的各领域覆盖与渗透。“世界似乎一夜之间演变成了一个人类和技术共存的联合体”6, 彻底打破传统的一二三产业格局, 建立基于物联网、大数据、人工智能应用的“人与机器分工协作”的新型产业体系, 由此为智慧社会建设奠定经济支撑。
四是社会智慧化。主要体现在社会各元素各主体在大数据及其支配下的行为全方位的融合贯通, 社会运行在数据感知计算下变得灵敏精准, 人们生活变得轻松简单, 城乡差别变成功能互补, 自然生态变得友好美丽, 由此构建融合型、简约型、智慧型社会。
各个阶段既有较明显特征又没有绝对界限划分, 建设内容交叉渗透关联, 建设重点大致有序, 迭代创新互为支撑, 螺旋提升渐入佳境。
(三) 智慧社会愿景是融合型社会
向往美好生活的愿景是丰富多样的, 实践路径和切入点也是各有不同。根据智慧宜昌建设十年实践体会, 宜昌对未来智慧社会建设的愿景也将会是全方位的, 主要方面至少有以下几点:
一是城乡大融合。针对多年“城乡二元结构”造成的城乡差别的老问题, 改革开放后大量农村人群进入城市后带来城市“臃肿症”和农村“软骨病”等新的社会问题。在贯彻实施中央精准扶贫行动和乡村振兴计划中, 充分应用现代信息技术, 加快实施农村光纤“户户通”工程, 针对农村社会治理与公共服务需求、农村居民的物质与文化需求、农业生产全流程需求等提供智能化应用服务, 带动全社会的资金、人才、技术流向乡村, 彻底解决城乡发展不平衡不充分的问题, 形成城乡融合一体、无差别社会服务和无区别品质生活的智慧社会。
二是人与自然大融合。针对过去对自然资源的过度开发造成严重环境污染问题, 人们向往在蓝天白云下生活的愿景, 宜昌市认真贯彻习总书记关于长江经济带“共抓大保护, 不搞大开发”的战略部署, 采取壮士断腕的措施, 对沿长江一公里内143家化工企业采取“关迁转”, 大力实施绿色发展、转型发展。随着物联网、大数据、人工智能等信息技术的深度应用与全面覆盖, 将实现万物互联、全面感知。比如对水资源、空气、土壤、森林、湿地及野生保护动物, 建立立体监控、大数据精准保护措施;对房、桥、路、坝、管网等重大基础设施及路灯、井盖等城市部件全面物联感知, 实施大数据精准管理。形成自动化感知、大数据分析、智能化管理、智慧化决策的“人与自然和谐共生”社会环境。
三是数字经济与实体经济大融合。针对当前快速发展的数字经济和传统经济转型发展的需要, 大力推进“互联网+”产业发展, 形成融合型、创新型、低碳型支柱产业。从长远看, 针对当前越来越严重的“用工荒、成本高”问题, 随着人工智能技术的快速发展, 要推进人工与人工智能相融合, 满足人们对“机器替人干活”的美好生活向往。大力创新发展和推广人工智能在各个生产、服务领域的应用, 主动研究适应人工智能时代到来的相关管理规范及法律制度, 避免再度出现类似共享单车迸发无序的现象, 确立优先发展人工智能应用的领域空间, 避免集中式失业造成大量“无用的阶级”等新的社会问题, 实现社会生产有序的再次大分工, 迎接人工智能时代的到来。
四是虚拟社会与现实社会大融合。以互联网“超链接”为载体的虚拟社会给每个人提供了无限自由想象空间和交流空间, 形成了阿莱克斯·彭特兰先生所说的“想法流”, “新想法的传播与结合是行为转变和创新的推动力”, 以推动现实社会发生颠覆性变化, 快速与虚拟社会融合形成新的智慧化社会秩序。比如人们对美好生活线上线下联动服务的双向需求, 推进政府主导作用力和市场主体作用力的两力融合, 构建网上网下有机协调的新的社会运行秩序。例如:针对办事难、入学难、看病难、养老难、健康难等社会问题, 一方面, 政府主导搭建统一的大数据应用服务平台, 将能搬上网的服务事项全部全流程上网服务;另一方面, 市场主体适应新时代的新形势, 改革创新实体服务与网上服务配套协调, 构建虚拟社会与实体社会融合协调的智慧社会新秩序。
