摘要：中国在利用互联网方面相继走过“+互联网”和互联网化阶段, 现正在向“互联网+”迈进, 政府也因应形势和需求由推动政府上网、推行电子政务进展到了推进“互联网+政务服务”时期。纵观各级政府和部门在各个时期对互联网的认知及为之采取的行动, 是渐次展开工具层次应用到模式层面探索, 并根据国家政策要求正在朝向生态构体建设努力。为了实现“互联网+”宏伟蓝图, “互联网+政府”亟须为“互联网+各行各业”做好示范和政策引领, 为此, 需要政府正确地理解“互联网+”的内涵, 理性地看待其本质特色, 并选择多维路径切入“互联网+政府”构建, 励精图治, 达成使命。
从2012年11月技术专家首次提出“互联网+”理念, 到2015年3月李克强总理在第十二届全国人大三次会议上提出要“制定‘互联网+’行动计划”, 国家发改委发布《关于做好制定“互联网+”行动计划有关工作的通知》, 再到同年7月国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》, “互联网+”由一个新的理念上升至国家战略历时不到三年, 期间国家政策密集出台, 各地规划迅速跟进, 凸显出各级政府对“互联网+”的重视程度以及“互联网+”作为国民经济发展新引擎和新形态的重要性。2016年4月之后适时出台的《国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》、《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》, 更是针对“互联网+各行各业”需求做出了具体部署, 将崭新的政务服务模式推至前台, 展现出中央政府推进“互联网+”的使命感和勇于担当的责任意识。从“+互联网”、互联网化到“互联网+”, 表明中国对利用互联网的认知度和行动力都发生了根本性变化。为做到习近平总书记倡导的“因势而谋、应势而动、顺势而为”, “互联网+各行各业”亟待“互联网+政府”做好示范和政策引领。为此, 需要政府正确地理解、理性地看待和科学地对待“互联网+”, 这既是“互联网+各行各业”生存发展的必然要求, 也是“互联网+政府”有序实施的必要条件, 关涉到国家“互联网+”宏伟蓝图的顺利实现。
一、如何正确理解“互联网+”
考察从“+互联网”到“互联网+”过程中企业和政府已经发生、正在发生和即将发生的变化, 已有相当规模的商务和政务活动实现了电子化和网络化, 形成了互有所需、互为倚重之势, 且在一定程度上达到了“你中有我, 我中有你”般境界。同时, 两者互为外部观察者, 总是可以透过审慎观察与相互比较, 找到对彼此有价值的部分, 对理解“互联网+”很有助益。
(一) 从“+互联网”到“互联网+”:企业和政府知与行的变化
互联网概念于1969年由美国军方首次提出。从技术本身来讲, 它泛指“由广域网、局域网及单机按照一定的通信协议组成的跨时空国际计算机网络”。从实际应用而言, 它“主要指以互联网为工具和手段来满足人类生产生活需求的各种服务及应用”。无论是作为技术设施还是承载应用服务, 互联网最初大多以工具和手段、软件和硬件设施的形式出现 (相对于“互联网+”谓之“+互联网”) 。随着技术专家持续地将更多的甚至超大规模的计算、设备和空间部署在互联网上, 互联网上的两个主角———电子政务和电子商务令互联网的价值凸显, 愈来愈成为不可忽视之存在。鉴于这一阶段的政府或企业“对于互联网的应用大体上是在既有的运作逻辑的基础之上, 把互联网作为延伸传媒影响力、价值和功能的一种延伸型的工具”, 即仅仅把互联网作为一种传播方式和手段, 目的是发布信息、传播观点、宣传价值、推介优势以及提高知名度和影响力, 因此, 该阶段的创新仅限于技术层面的创新, 从事相关活动的人们的思维观念、业务模式等并未发生实质性改变, “+互联网”并未引起除业内人士和相关研究者之外其他人的过多关注。
互联网化主要指企业或政府以互联网思维为指导, 借助信息化手段和网络化设施, 对自身业务模式进行革新, 从而将自己塑造为互联网企业或互联网政府的过程。阿里巴巴、腾讯、百度等互联网企业在该阶段成为突破传统思维模式和行为方式桎梏进而对市场、用户、产品、企业价值链乃至商业生态系统进行改造的成功者。互联网化的根本性变化在于模式创新, 只是企业的商业模式仍未突破以“卖”为主的思维, 政府的管理和服务模式仍未超越以政务公开、政民互动为主的目标, 即:企业的业务应用仍局限于消费领域, 发展目标囿于拓宽业务范围、延伸业务链条和增加业务提供方式等方面;政府的具体应用仍只限于申请信息公开、相对集中审批、公共服务供给等领域, 信息与服务供给的不包容、不彻底、不透明、不可及等问题一直未能有效解决, 说明处于该阶段层次的互联网政府不可避免地会面临落后的思维观念、体制机制与模式方式的羁绊。
“互联网+”是继“+互联网”的技术创新、互联网化的模式创新之后提出的新的理念, 旨在追求生态创新。它更强调以用户为核心、以产品 (包括公共产品) 质量为目标的互联网思维被普遍接受, 强调以大数据、云计算、物联网为主体的新一代互联网技术得到广泛应用, 强调社会公众对“互联网+”的接纳度与参与度获得全面提高, 强调各行各业通过合作分工共建共享互联网环境和资源。它对企业乃至产业发展的效用表现在:推进互联网由消费领域向生产领域拓展, 使“互联网广泛融入生产制造全过程、全产业链和产品全生命周期, 催生一批新技术、新业态和新模式, 成为引领产业转型升级的重要驱动力”。它对政府改革的明确要求是:政府必须对自身的思维观念、体制机制和模式方式进行彻底的变革, 在保证自身能够适应时代发展和科技进步带来的多变全新的行政环境的前提下, 为“互联网+各行各业”营造良好的生存发展环境。
“互联网+”与“+互联网”、互联网化的区别主要表现在:1) 在对互联网的认知方面, 前者把互联网视为基础环境, 视其为构造整个社会生态环境的重要构体, 后两者主要以互联网为工具手段或业务载体, 视其为电子政务或电子商务的系统平台, 因而未在改变原有的社会生态和利益格局方面有更多思考;2) 在采取行动的能动性和追求方面, 前者是各行各业主动追求与互联网连接和融合, 旨在构建一种新的生态, 后两者相对被动地利用互联网改造工具手段和业务模式, 主要目的是增加产品数量和提高产品质量;3) 在为适应互联网环境所做的变革方面, 前者按照互联网的逻辑和法则进行适应性的脱胎换骨式的变革, 后两者主要利用互联网平台推销产品和服务, 改革力度和程度都相当有限;4) 在发展模式方面, 前者采取“互联网+传统某行业/领域=互联网某行业/领域”模式, 被认为是“对于互联网从肤浅到深刻的一种应用范式的重大转型”, 后两者只是采取了“传统行业/领域+互联网=传统行业/领域”模式。故而, 如若将“+互联网”看作互联网1.0、互联网化看作互联网2.0的话, “互联网+”就该是互联网3.0了。
从“+互联网”的技术创新、互联网化的模式创新到“互联网+”的生态创新, 是互联网由浅层至深层、从局部到全面改变人们的思维模式和行为方式的过程, 是各行各业不断创新业务手段、改良业务模式和改善产品供给生态的过程, 也应成为政府与各行各业由分工合作进展到合作分工之后共商发展、共谋未来的探索过程。鉴于人们有关“互联网+”的思维观念、认知水平等直接影响他们对待“互联网+”的态度和行动 (热情拥抱、消极观望抑或怀疑拖延) , 也严重影响实施“互联网+”战略的范围、程度和进展, 为了更好地引导人们积极、主动地参与到“互联网+”行动中来, 对“互联网+”的内涵予以正确理解并形成广泛共识是非常必要的。
(二) 从“互联网+”到“互联网+政府”:多维视角的多重解读
既有研究成果对“互联网+”内涵的理解多有分歧, 描述不尽相同, 按照认知程度递进的顺序可将之依次归纳为技术说、商业说、形态说、生态说。
技术说将“互联网+”视为一种技术扩散过程, 即“是指以互联网为主的一整套信息技术 (包括移动互联网、云计算、大数据、物联网等配套技术) 在经济、社会生活各部门的扩散、应用, 并不断释放出数据流动性的过程”。所强调的是技术特点和技术实现, 是技术“主动”向各行各业扩散, 而不是各行各业主动与互联网连接融合。实现“互联网+”需要具备两个重要前提:“一是信息基础设施的广泛安装, 二是为适应信息的广泛流动、分享、使用的组织和制度创新”。这两个前提皆为必要条件, 不可或缺, 且都需要政府持续投入和引导推动, 否则, 信息技术的扩散、应用以及数据的流动、释放根本无从保障, 这也成为“互联网+政府”必要性、合理性之缘由。认识到这些, 有助于政府在“互联网+”中主动扮演和积极承担引导者、支撑者与推动者的角色和职责, 并在其中发挥重要作用。
商业说将“互联网+”理解为一种商务活动和商业模式, 即“是构建互联网化组织、创造性地使用互联网工具, 以推动企业和产业更有效率的商务活动”, 或“互联网发展的新形态, 是集移动通信网络与技术、大数据、物联网、云计算、智能化等一系列创新信息技术于一体的新商业模式和体系”。其中, “构建互联网化组织”是首要条件, “创造性地使用互联网工具”是方法手段, “推动企业和产业更有效率的商务活动”是主要目的。虽然这两种解读综合起来能比较完整地阐释“互联网+商业”, 但因其视角限于局部, 连接与融合领域相对狭窄, 仅从商业层面上解读“互联网+”显然有失全面。
形态说认为“互联网+”是一种新的经济形态, 即“是互联网广泛应用于生产和服务各领域, 实现智能化生产和服务、泛在化互联, 提供个性化产品, 最终表现为虚拟化企业的新的经济发展形态”, 或“就是要充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用, 把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合, 产生化学反应、放大效应, 大力提升实体经济的创新力和生产力, 形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态”。其中, “深度融合”是关键要素, 指的是打破明显的行业界限, 从专业化分工走向合作分工, 实现跨界融合;“产生化学反应”是核心内容, 强调由应用主体 (而不是工具) 创造出新的发展模式和产品业态;“互联网+经济社会各领域”即“互联网+各行各业”, 就是互联网与各行各业连接和融合, 各行各业借助互联网实现连接与整合。“互联网+经济社会各领域”产生化学反应和深度融合, 才能“充分发挥我国互联网的规模优势和应用优势, 推动互联网由消费领域向生产领域拓展, 加速提升产业发展水平, 增强各行业创新能力, 构筑经济社会发展新优势和新动能”, 进而实现从消费互联走向产业互联以及形成经济发展新形态的目的。这种理解是站在国家层面和社会高度看待和理解“互联网+”, 偏重其带来的创新动力、发展机遇、经济成果。稍有缺憾的是它对“互联网+”如何改变人们的行为方式、思维过程, 能带给各行各业怎样的蜕变以及构建怎样的生态构体未有相应阐释。
生态说认为:“‘互联网+’是以互联网平台为基础, 利用信息通信技术与各行业的跨界融合, 推动产业转型升级, 并不断创造出新产品、新业务与新模式, 构建连接一切的新生态。”其中, “信息通信技术”是工具手段, 凭之各行各业有了跨界融合的可能;“互联网平台”是关键要素, 借此跨界融合有了可行空间;“新产品”、“新业务”、“新模式”是核心内容, 借此谋求共同利益的各方得以创新合作;“+”即“跨界融合”, 旨在“构建连接一切的新生态”。这一新生态将是智能性的、实在性的生态, “将使我们从信息空间虚拟世界移动到智能空间的物理世界”, 因此也能为各行各业谋求更好的生存发展以及为“大众创业、万众创新”提供“一个无所不在的、总是运行的、总是可用的”有益生态, 应将之作为社会生态环境的重要构体来建设。
基于既有研究成果, 虽然人们的理解有别, 各有侧重, 但不可否认, 对“互联网+”的理解已日渐多元并日趋深刻。政府一方面可从技术说、形态说和生态说多层面理解“互联网+”的内涵, 另一方面也可从多个角度多方面把握“互联网+”的内涵。如:从社会角度, 将“互联网+社会”看做一种生命体、一个自由动态的网络场域, 通过利用互联网思维和互联网技术重新整合社会的各种资源, 使互联网社会中的一切虚拟的人与人、人与物、物与物之间的互动关系与交往行为及其过程和结果借此悉数承载和依规呈现, 以改善社会关系和社会交往方式, 妥善解决社会矛盾。从企业角度, 将“互联网+企业”视为企业主体以互联网平台为载体, 利用信息技术手段有效组织并利用其各个要素 (包括人、财、物、数据和信息等) , 与企业的生产、经营、管理的过程紧密融合, 实现企业的持续发展和融合创新。从政府角度, 将“互联网+政府”理解为政府为适应各行各业利用互联网进行跨界融合的趋势和满足各行各业协同发展的需求, 主动进行内驱式改革, 为更好地引导、支撑和推动“互联网+各行各业”提供基础条件。
从行政管理视角看“互联网+”, 在内容上, 先是技术上的连接和融合, 继而是思维、观念、政策、人才、服务上的连接和融合;在主体上, 先是互联网组织与互联网的连接和融合, 继而是各传统行业与互联网的连接和融合以及各传统行业相互之间的连接和融合 (上述主体更多地指向经济领域) , 现在是政府与互联网的连接和融合以及政府与各行各业之间的连接和融合 (说明主体正在转向社会领域) ;在趋势上, 先是融合产品和服务, 继而是融合思想、政策、人才等, 未来将会有更多部分被囊括其中。由此, “互联网+”既是传统组织创新的切入点, 也是传统行业发展的突破口, 未来更会成为有益各行各业共生共荣的良好生态。
从中外经验和实践轨迹看“互联网+政府”, 需要从“互联网+政务”起步, 对现有政务活动进行“互联网+”式的革新完善, 既包括对其目标、范围、内容和过程的梳理和厘定, 也包括对其数据资源、业务流程、组织结构和运行机制的重组和优化, 从而使得政府能更好地适应“互联网+”新生态并满足依托其生存和发展的各行各业的新需求, 唯有如此, 才有可能真正促成“政府+各行各业”。进一步地, “政府+各行各业”意味着政府借助互联网实现与各行各业的无缝对接、实时互动和紧密合作, 即实现互联互通前提下的高度融合与合作分工基础上的自主互赖。基于此, “互联网+政府”应指政府全面应用“互联网+”发展成果, 在政府内部实现互联互通、资源共享、跨部门合作和进行思维观念、体制机制、方式方法革新的基础上, 将政府面向各行各业和社会公众履行的职能及其所需的资源整合在互联网上, 以更好地提供成本更低、效用更佳的管理和服务。由此, “互联网+政府”本质上仍属于电子政府范畴, 是电子政府构建在新的发展阶段的目标追求, 既包括政府与互联网的融合, 也包括政府与各行各业的融合。其中, “互联网+”是基础设施, 是融合环境, 是创新要素;“政府”是上层建筑, 是引航舵手, 是支撑主体, 是改革重点。正因为各地为“互联网+政府”准备的技术基础条件不足和管理基础条件滞后的现实境况一时难以扭转, 为了给政府工作人员和社会公众增加信心和动力, 引领各行各业合作共建可持续的、和谐的互联网生态, 政府需要担负起互联网时代赋予的责任和使命。中央政府及时启动“互联网+”, 力推各行各业从技术创新、模式创新向生态创新挺进, 就是其勇于承担使命和责任的体现, 其底气和勇气在于中国是世界上最大的互联网应用国家, 具有最强的制造能力, 拥有最强的电子消费能力, 与他国相比具备较强的比较优势、很好的跨界环境和较小的融合阻力, 其信念与信心源于政府与各行各业基于互联网的广泛合作与合理分工能够创造全新的公共产品体验和公共服务价值。
二、如何理性看待“互联网+”
在“互联网+”阶段, 互联网日渐成为人类社会生态环境的重要构体, 承载着与万事万物相连、为各行各业服务的重大使命, 正在用连接一切、超越传统组织界限的优势改造传统行业, 并且通过聚合的方式提高行业的运行绩效和质量。虽然我们不能准确把握互联网每时每刻发生的变化和“互联网+”带给我们的精确改变, 但是抓住它最主要的本质特色还是有可能并切实可行的。
(一) 互联互通互赖
“‘互联网+’生态将构建在万物互联的基础之上。”借助网络协议、传感器、数据等将万事万物互联的范围有层次之分, 如:“互联网+人”、“互联网+新行业”、“互联网+其他行业”促使传统行业为维持生存发展不得不进行“互联网+”革新;“互联网+∞ (人与人、人与物、物与物等) ”、“互联网+x+y”、“x+互联网+y”等多种、多重递进连接, 旨在使所有现实世界的实体都连接在一起。受制于现实环境和发展条件, 互联的实施范围只能循序渐进, “互联”之上的“互通”的程度也有分别, 分属连通、交互、关系三个层次。“+互联网”实现了最基础的层次, 互联网化实现了第二个层次, “互联网+”要实现第三个层次。通过互联互通, 使各方得以增进了解, 加强合作, 缔结互赖, 共谋发展。“互赖是最高级的合作与博弈”, 互赖的“充分必要条件是:互相依赖, 互相信任, 互相制约”, 借此建立有价值的、稳定的生态构体。
(二) 开放共享大同
互联网的诞生使数据有了实质性意义, 而其发展使得更多数据变为资产和财富。在“+互联网”阶段, 使用者只可浏览、复制、粘贴信息, 提供者与使用者有明确权限界定。在互联网化阶段, 不仅可以满足使用者的上述使用需求, 而且还允许他们修改、添加更多种类的资源, 使用者与提供者的身份区分不再明显, “只有不想要的而没有找不到的”成为常态, 数据/信息得以实现一定程度上的“开放共享”。进入“互联网+”阶段, 数据/信息开放上升到一个新高度, 看似没有联系的数据/信息经过技术整合后建立起强弱关联和相关关系, 由此多方得以进行多层次、多领域的信息交互, 共建共享有价值的数据资源, 使开放共享走向大同———知识、信息、科技、网络、通信、语言、文化、经济、政治、军事、法律的大同, 即全球范围的政治、经济、科技、文化的融合大同、全人类高度相依互助共荣的社会大同成为可能。
(三) 协同创新发展
跨界融合、互联互通、开放共享使不同行业紧密连接, 众创、众筹、众包、众扶因此成为常见的创新模式。新产品、新技术、新模式、新业态的应用都需要通过“互联网+”进行协同创新, 不同行业和组织都需要凭借“互联网+”实现跨界融合。由此, 行业之间既能自谋生路又可共商发展, 而组织之间既能彼此合作又可相互竞争, 使通过协同创新缔造的组织生态链、行业产业链成为未来国家经济发展的命脉和希望。
(四) 跨界融合共生
“跨界”意指突破传统行业界限, “融合”意指各行各业与互联网融合发展、各行各业借助互联网实现融合发展, 也包括原本界限分明的传统行业通过互联网平台跨界融合形成新的产业。互联互通互赖、开放共享大同、协同创新发展, 为各行各业共存、共生、共荣提供了基础环境和前提条件, 使原本泾渭分明的行业可以共同合作探索新的发展模式, 使原来不相关的组织可以一起研发新产品和开拓新业务。由此, 跨界融合的过程成为各行各业保持原有优势、依托他方优势的优化过程;跨界融合的最后结果———共存共生共荣使互联网成为融合各方能量的核心场域, 形成以互联网为基础设施和生存要素的社会发展新生态。
(五) 平等理性民主
从社会整体性视角来看, “互联网+”促进了社会中公民之间、组织之间的平等。因为互联互通使不同主体之间联系紧密, 信息传递及时, 不平等行为及事件的解决会因快速传播形成强大舆论压力进而更快进入政策议程, 政府或法院等国家公权力代表会尽快出台解决方案并依靠互联网通告社会公众。从公民自身来看, “互联网+”为公民更加理性地看待问题提供了条件。如:在前“互联网+”时期, 公民或组织由于受到获取信息渠道的限制而无法对网上实施的网络诈骗、网络谣言等进行有力鉴别, 常常会因此做出错误的判断而导致人云亦云的加速传播, 以致扩大影响范围, 造成严重后果。在“互联网+”时期, 公民或组织可以通过信息源———官网以及权威传播机构刊发的新闻、专家学者的理性评论等多种方式交叉验证热点信息是否可靠可信、是否真实无误, 从而有效避免上述现象发生。更加平等的社会、更加理性的公民, 其结果必然是更加民主的制度、更加民主的国家, “互联网+”建设的透明社会生态的意义尽显于此。
“互联网+”生态难以详述, 带给各行各业、政府、社会公众等主体的冲击亦难以预测。政府应借助“互联网+”技术、模式与生态, 在政府内部、政府与各行各业、政府与社会公众之间谋求数据互联互通互赖、信息开放共享大同、行业协同创新发展, 政府与各行各业、社会公众跨界融合共生, 进而构建民主、平等、理性的社会。这些愿景构成“互联网+”生态的本质特色。
三、如何科学对待“互联网+”
伴随着国家利用互联网的脚步, 政府也因应形势和需求由推动政府上网、推行电子政务进展到了推进“互联网+政务服务”时期。纵观各级政府和部门在各个时期对互联网的认知及为之采取的行动, 是从工具层次应用到模式层面探索的渐次展开, 并根据国家政策要求朝向生态构体建设努力。这势必要求处于“+互联网”或互联网化阶段的不同层级的政府和部门快速进展到“互联网+”阶段以提供更好的公共信息和政务服务。对“互联网+”的要求是在互联网上构建适应“互联网+”经济形态和社会生态的电子政府。科学对待“互联网+”, 亟须政府从内部和外部两个方面努力, 以有效提供整合的信息和服务为条件支撑, 采取多维路径切入“互联网+政府”构建, 促成政府内部关系协调以及政府与各行各业、社会公众之间的外部关系改善。
(一) 面向政府内部:着眼于关系协调
政府建设智能化的后台的理想状态, 是各级政府和部门选择最佳业务流程方案, 促进部门之间合理分工、相互制约与协调配合, 在统一的电子政务网络平台上达成整体效应最优。
1. 信息资源共建共享, 业务处理协调联动
信息资源共建共享必须使用统一的标准、规则和工具, 为此亟须破除条块分割的政府部门之间的信息壁垒, 变信息孤岛为有机整体。目前, 在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下, 应尽可能地大力推进信息共享、互联互通, 将信息共享与数据开放结合起来, 将面向人的信息共享与面向机器的数据接口共享统筹考虑, 促进信息的无缝整合和数据接口的有序开放。以地方政府为例, 有两条路径可选:一是由信息化主管部门负责统筹和推进信息资源库的建设工作, 旨在界定信息资源库的范围、数据元及与各部门之间的双向交换标准, 在此基础上与各级政府和部门实现数据的汇集和收发, 形成上下贯穿、横向互动的动态信息共享机制。二是由政府办公厅牵头整合各类信息资源, 形成总的共享库。在共享库的基础上, 再将各类信息/数据集成汇总, 形成信息资源的主题库, 以利于向各部门提供数据下载、交换、核查等服务。
在部门内部实现充分的信息共享的基础上, 实现所有业务处理流程的全程可视问责, 使部门内部的所有工作人员都清楚明了每个业务流程的范围边界、控制目标以及自己在整个业务流程中所处的位置和应承担的角色、权力和职责, 了解业务流程中的每个环节和节点的材料要求、政策和管理规定、处理权限、生成文档及其输出方向, 也知晓自己工作的质量、绩效和安全出现问题会对局部或整体造成怎样的损害以及产生哪些影响, 从而帮助工作人员有为和担当, 既协调好局部和整体的关系, 又衔接好信息流与业务流, 并及时纠正业务处理工作中的偏差。此外, 部门领导可通过观察信息流、业务流及其阻滞情况, 来判断部门内部职能划分、合作分工、权限赋予和资源分配是否合理, 人、机器和系统配合是否协调, 业务处理的各个环节和节点的职能履行程度即绩效是否达标, 从而达到有效控制部门工作方向、规范工作人员行为、提高业务处理绩效、提升部门工作质量并实施评估问责的目的, 收到部门内部业务处理协调联动的效果, 为部门营造人人争先、处处和谐的工作环境和氛围。
2. 清除部门之间界限, 跨部门合作无缝连接
受限于法律和体制障碍、组织战略、财政预算以及重复或重叠的程序和系统, 部门之间的协作常常难以规避回应迟缓和处置不善问题, 亟须政府依靠网络、伙伴以及合作, 战略性地运用人际交往能力和组织过程 (制度和组织流程, 包括正式协议、明确的任务和职责、资源库和共享的绩效目标等)实施无缝隙管理来加以解决。要做到这一点, 并不必然要求所有机构重组, 但却需要虚拟整合资源和重组业务, 实现信息流动的结构和流程的简化、优化和制度化, 以共享权利、资源和操作。这就要求政府限定合作环境, 制定合作规则, 调整预算和立法, 采取变“以部门为中心”为“以流程为中心”, 变狭窄、细化的部门目标为凝聚性、全局性的战略规划, 变权力过分集中为分工授权到位, 变各部门自利倾向为以结果为导向追求合作共赢, 变多个交流关系为共享一个系统的伙伴关系, 变模糊的问责制为清晰的角色授权和激励/惩罚机制等一系列战略安排, 消除部门之间的界限, 促进跨部门合作开展起来并持续下去。
3. 责权利效清晰一致, 自我革命取得实际进展
责权利效清晰一致的目的, 是为保证政府的职责、权力 (利) 、利益、效益相一致、不脱节以及协调地运行。在改革实践中, 自1993年《关于国务院机构改革方案的决定》提出“适应建立社会主义市场经济体制的要求, 按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则, 转变职能, 理顺关系, 精兵简政, 提高效率”, 到1995年省级机构启动“三定”方案编制工作, 到2008年围绕转变政府职能和理顺部门职责关系推进大部门制改革, 到2013年《国务院机构改革方案》继续围绕转变职能和理顺职责关系稳步推进大部门制改革, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“优化政府机构设置、职能配置、工作流程……严格绩效管理, 突出责任落实, 确保权责一致”和“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度, 依法公开权力运行流程”, 再到2015年国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》启动中央部委权责事项梳理进程, 这一切实际上都是在明确“责权利效”上做文章。只有到了梳理和编制权力、责任和负面清单阶段, 才真正是为责权利效清晰一致找到了有效的突破口和可行的路径, 有望为电子政府特别是“互联网+政府”的职责履行、权力 (利) 监督、利益约束和效益评估等提供法治依据和正式规范。
电子政府带来的公开性和透明度使“操作人员有可能失去对本职工作的控制”, 某些有私心的工作人员会竭力阻碍电子政府构建。此外, 电子政府带来的更多的交互性和更大的反馈度, 以及“因特网在官僚体系中的使用可能导致更大的合理化、标准化以及规则系统的使用”, 会将政府内部逐步变成开放的闭环系统, 这一新的生存和发展环境对政府来说也是极大的挑战和考验。还有, 大数据作为“现代社会信息基础设施, 不断融合与改变着各领域各行业各类人群的生产与生活方式”, 概莫能外, 政府也会面临同样的问题。“改革是由问题倒逼而产生, 又在不断解决问题中而深化。”拥抱“互联网+”, 政府必须在电子政府构建中全面贯彻落实总体国家安全观、科学发展观和全局观, 树立大局意识、问题意识和责任意识, 在实现思想解放、观念转变、认识统一、文化兼容、步调一致的前提下, 率先进行自我革命, 在思维观念、体制机制、方式方法等方面主动做出适应性变革, 为政府和部门之间实现互联互通、资源共享、业务协同奠定基础, 以保证“互联网+”生态下的电子政府构建取得实质性成果。
(二) 面向政府外部:着重于关系改善
“互联网+政府”将令电子政府在既有基础条件下更有能力提供既丰富又准确、既简约又高效的信息和服务, 且因能做到频繁互动与积极反馈而容易赢得各行各业和社会公众更多的肯定性评价, 由此为改善政府外部关系创设了便利条件, 帮助政府成为更好的政府, 行业成为更赚钱的行业, 公众成为更幸福的公众, 进而引导经济和社会进程, 使经济行稳致远, 社会和谐发展。
1. 提供更好、更多的公共信息和政务服务
为落实信息惠民, 必须从信息公开过渡到数据开放, 从信息单向流动过渡到数据多方交互, 促使各级政府和部门的权力随之开放、分散, 并通过面向各行各业和社会公众提供更丰富、更开放、更包容的公共信息, 保障信息顺畅交换, 赋予公民权利, 增强公民力量, 落实“问政于民、问需于民、问计于民, 问策于民”, 实现行政“权力运行到哪里, 公开和监督就延伸到哪里”, 借此保障经济更加发达、社会更加民主和公正、政府更加廉洁和勤政、公民更加幸福而有尊严。
政府为电子政府构建提供基础, 能为电子政务系统推送更好、更智慧、更主动的政务服务创设更有利的环境和条件。其中, 更好的政务服务体现在政务服务的广度、速度和多样性上;更智慧的政务服务依赖于智能化的技术、设备、系统的功用及其与人的连接融合与协调配合;更主动的政务服务则不仅依赖信息系统的智能, 还依靠信息人的智慧、积极性、主动性、政策性与前瞻性。三者完整体现为一站式、一条龙和主动精准的政务服务推送。
“互联网+政府”能够在更好地收集、反映或回应各行各业和社会公众的问题、意见或诉求方面保持优势, 原因在于, 它通过为政务服务供给主体各方交换服务创设透明条件和畅通渠道, 能够整合各方资源和力量, 挖掘各方技术潜力, 发挥各方专业优势, 为各行各业和社会公众提供更好、更多的政务服务。借助技术规制实现对政务服务供给主体各方的行为模式、质量和绩效的监管、评估或评价, 可以促使各行各业和社会公众在更讲信用的前提下充分享受到信息权利, 能够在任何时候、任何位置上平等、公平地选择和使用标准化的政务服务。通过严格标准和规范, 采用一站式、一条龙、主动精准推送式政务服务供给方式, 能更好地保证政务服务质量和绩效, 实现“互联网+政务服务”, 使“互联网+政府”的社会基础借此建立起来。
2. 提供更广泛、更深入的民主
构建电子政府被认为是公共管理的全面转变过程和它与公众互动的转变过程, “互联网+政府”将进一步向公共管理民主化方向转变, 成为多元主体平等合作且良性互动的广泛参与式的治理过程。如果政府能在治理过程中始终坚持以人为本, 尊重公民主体地位, 充分了解公民利益诉求和价值愿望, 就能在拓宽网络问政通道、建设政民交流平台和健全民主功能上做出成效, 进而在建立快速通达、规范有序的民意反映/反馈机制的前提下, 鼓励并保障公民行使选举权、知情权、参与权、表达权、监督权等各项民主权利, 促进社会健康发展, 达成了解社情民意、汇聚民智民力, 实现科学、民主决策。
3. 提供更彻底、更便利的办事
采用线上到线下模式, 将政府职能与网络融合, 令互联网成为政府管理和服务的前端, 即可提供针对公众需求点以及公共利益与个人利益交汇点的、面向不同层次对象的办事服务, 若再接续多元化、标准化、一体化的管理和服务, 即可推进智能服务向智慧化发展, 做到政府在线行政审批、在线办结业务, 公众在线筛选服务、在线提交结算, 各方享受更彻底、更便利的办事。
为保证办事质量、绩效和信用, 敦促办事人员主动寻求合作, 积极与人机系统协调配合, “互联网+政府”应以权利为导向建立以事项办结承诺期限为硬约束、以过程绩效评估和质量监控为软约束的健全的激励机制。由于这种智能化的激励机制具有过程可透视、行为可监控、交易可跟踪、违规可取证、绩效可评测的特点, 通过办事信息的公开、流程的监控和结果的比较, 即可做到鼓励改革创新, 反对墨守成规;鼓励团结合作, 反对各自为政;鼓励积极作为, 处罚消极应付和不作为;鼓励高质高效, 摒弃低质低效;防范腐败滋生, 降低办事成本, 从而帮助政府树立廉洁政府、责任政府、效率政府和节约型政府形象。
多维切入路径反映了社会主义核心价值观, 既是对“互联网+政府”的期望、预测, 也是对“互联网+政务服务”的定位、取向。内外部关系的改善将促进公共管理改革, 通过面向公众提供服务改进、经济活动创造以及民主保障, 来实现社会监管到位、公共服务满意和公共治理多元的效果。
从“互联网+政务服务”起步构建“互联网+政府”, 进而推进“互联网+各行各业”, 这一切都需要使命感和责任意识支持。对政府而言, 使命决定愿景目标和基本任务, 责任促发现实关怀和行动力。为完成使命和担当责任, 各级政府可从制定一个立足长远、总揽全局的政策规划起步, 在对“互联网+”发展的整体性、基本性问题做出规划的基础上, 围绕改善两大关系———政府内部和外部关系特别是利益关系进行部署, 将实现政府内部的政府与政府之间、政府部门之间、下级政府与上级政府之间的连接融合以及政府外部的政府与其他组织和社会公众之间的连接融合, 还有以此为核心付诸有效的改革行动等分置为阶段性工作任务, 助推分处三个不同阶段的政府以及其他组织和社会公众渐次实现层次递进, 助力秉持技术说等四种观点的人们达成统一认识, 进而理性看待五个本质特色并将它们作为理想的愿景目标来追求。最后, 实现目标任务的具体策略可由六维路径切入做出具体安排。只要政府能在上述方面做出积极努力, “互联网+政府”乃至“互联网+各行各业”的路会越走越宽, 越走越好。
