只有将依靠群众纳入制度安排和现代管理方法路径，才能推进政府绩效管理进入科学发展轨道。推进政府绩效管理，必须坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，建立群众路线运行机制，不断提高群众参与政府绩效管理制度化、程序化与网络化水平。实现群众参与政府绩效管理的制度化。
当前，我国实施政府绩效管理，在绩效评价体制方面存在一定的制度性缺陷，这一点不容忽视。评价指标的设定，也是世界公认的难题。不同的公共部门承担不同的政府职责，即便是功能相同的公共部门，也有规模大小的不同及地区性差异。可见，公共部门的指标体系很复杂，没有统一标准，这也将成为困扰我国实施政府绩效管理的一个难题。从公共部门的部分绩效测量看，有些是不能通过量化指标来测量的。如何结合定量指标和定性指标准确实施群众评价，也是需要我们解决的问题。从30多年改革开放、政府运作体制的发展过程看，经过时间的沉淀，渐进的发展与积累，推动社会总体水平发展，保障公平、正义，真正从维护人民群众利益目的出发，最终实现政府绩效管理的制度化将为期不远。
群众参与政府绩效管理的制度型构建需要作多方面的努力。它意味着很多政府职能可以下放到社会和企业，在公共产品及服务的生产和供给方面选择多样化机制，允许多样化的制度安排，如政府生产和政府供给，企业生产和政府供给，企业生产和企业供给等，而把政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设群众广泛参与的政府管理模式，促进市场的有序运行，其本质是要构建服务型政府绩效管理制度，这种制度要求政府实现身份的转变，即由单纯的管理者向真正的服务者转变。同时，打破政府对公共产品的垄断，给公众更多的选择空间。政府在供给公共服务时要重视质量和效果，建立政府绩效管理的公众参与机制。关键是要建立一套健全的信息公开制度，在尊重公众知情权的基础上，促使政府及时向社会披露政务信息。把信息公开作为政府的一项责任和义务，既有利于建设“阳光政府”，又为公众监督政府创造了条件，克服了双方的信息不对称，有助于解决社会公众和政府之间的委托-代理问题。同时政府要对社会公众的要求作出积极回应，并采取积极措施，公正地、有效率地实现公众的需求和利益。在这个回应过程中，政府及工作人员履行其在整个社会中的职能和义务，包括法律和社会所要求的义务。实现群众参与政府绩效管理的程序化
首要任务是确定管理指标和制订管理方案。确定管理指标的实质是要解决管理的内容问题。确定管理指标时，要立足群众需要，根据群众需要对管理指标作出选择。如果违背群众利益，不管指标多么重要，也不宜将其作为管理指标。还要从群众需要角度全面系统估量指标的必要性和可行性。应从群众视角全面、系统的高度分析和选择管理指标，体现政府绩效管理的全面性、系统性和整体性。
制订管理方案应该包括多项内容。一是确定政府绩效管理的指导思想，包括服务宗旨、目的和要求，这是政府绩效管理成功的一个重要前提。二是确定政府绩效管理的对象。主要的管理对象确定后，还应进一步分析，可以是一级政府，也可以是一级政府的某个或某几个职能部门或某一项专门的行政事务，还可以是政府中的领导和工作人员个人。应根据政府绩效管理的目的明确对象，解决为谁服务的问题。三是确定政府绩效管理标准。四是确定政府绩效管理的方法。方法选择是否得当，直接影响政府绩效管理的成败及管理质量的高低，应根据管理对象的性质和特点，选择和确定管理的方法。五是确定政府绩效管理的主体，即由哪些人来管理。地方政府绩效管理的主体具有多元性，应根据管理对象的性质、特点和要求，选择适当的管理主体。
具体实施是绩效管理程序中的一个核心环节。管理实施的主要任务是依靠群众按照管理指标体系和管理标准，利用各种有效手段全面收集绩效管理的有关信息，对所获得的有关绩效管理的信息进行整理、加工和处理，运用相应的各种分析方法，去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里，作出管理结论。政府绩效管理过程中，一旦发生偏差，群众不赞同绩效管理结论，可以根据有关程序向管理主体提出意见或向上级机关提出管理申诉，管理主体或有关单位和部门应及时受理群众提出的要求或申请，复核或审查管理结果。群众参与既是管理的关键性方式，又是管理得以健康延续的基础。实施过程中实现了管理的目的，人们可以根据管理结果，寻差距、找经验，促进政府提高绩效。同时还应看到，政府绩效管理基本程序的运行一环扣一环，依次递进，而且是一个不断循环的过程。前一次的绩效管理为后一次绩效管理提供参考和启示。政府绩效管理的程序循环不是周而复始的简单重合，而是在群众广泛参与的前提下螺旋式上升的逻辑进程。实现群众参与政府绩效管理的网络化
加快电子政务建设，是实现群众参与政府绩效管理的重要路径。近年来，世界各国以调整政策法规和促进政府服务电子化为突破口，加快了电子政府的建设步伐，并把“电子服务供给”作为电子政府的核心。其中，联合国经济与社会事务部定义的电子政府指数特别重视政府网站信息和服务的成熟度。该指数其实也体现了一个国家的经济生活、社会发展状况，对我们很有启示。
电子政务是信息时代政府办公管理最基本和最普遍的技术手段，不仅在公共行政领域，同时也在人类社会生活的各个领域逐渐产生了影响。电子政务本质是对政府职能的转变和创新，目的是通过群众的广泛参与推动政府管理水平的跨越，是未来政府的运行模式。构建一个服务型的电子政府，可以整体涵盖“法治政府”、“责任政府”、“服务型政府”以及“廉洁、高效、公正、透明政府”的价值追求。目前我国政府基本功能定位的具体目标是：要建立一个“责任政府、法治政府、服务型政府”以及“廉洁、高效、公正、透明”的政府。实践证明，电子政务是信息时代各级政府不可缺少的工具。电子政务对政府绩效评价而言，改善了现有绩效管理的信息基础和信息通信手段，创立了全新的管理方法和管理措施，使电子政府的建设成为可能，使得政府绩效目标设计更加科学和准确。
地方政府应结合职能转变和管理体制改革，着眼于自身业务建设和人民群众的需求，把网上行政、政务公开作为门户网站建设的重点。对面向公众服务的办事项目，规范业务流程，简化工作环节，让企业和群众享受到电子政务带来的便利。电子政务建设除了正确把握需求导向，以应用和实用促进服务型地方政府的发展，还要加强数据库建设，提高信息资源的开发利用水平，为社会提供有价值的信息咨询服务。目前对于大多数省级以下的地方政府而言，电子政务建设的重点，不能局限在门户网站和外网建设方面，同时要看到，地方政府的内网建设也很重要，不是可有可无的。不同层级的政府都应该按照自身最能体现其职责的要求，来推动信息化建设。借助网络手段不断提高公共管理职能与公共服务职能的科学性和合理性。地方政府在作出决策前通过政府网站，就决策问题与公众在网上进行便捷、及时、面对面的沟通，能够鼓励公众参与决策问题讨论的积极性与主动性，使决策者在作出决策时能够以群众的需求为目标，贴近群众生活、反映群众要求，从而使地方政府绩效管理更科学更合理。
(作者系辽宁社科院副院长、研究员)
