习近平总书记在党的十九大报告中指出, 要“不断提高党的执政能力和领导水平”, 而“增强改革创新本领, 保持锐意进取的精神风貌, 善于结合实际创造性推动工作, 善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”, 领导政府不断提升公共服务效能, 以满足“人民日益增长的美好生活需要”则是全面增强党的执政本领的重要途径。随着移动互联网的普及和大数据、云计算等信息技术的发展应用, 以“互联网+政务服务”为导向的政府公共服务新模式给企业和人民群众带来了极大便利, 也越来越引起地方政府的重视。
一、“互联网+政务服务”在公共服务中的功能和作用
2016年9月, 为提高政府公共服务效率和透明度, 便利群众办事创业, 国务院下发了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》, 并后续印发了“互联网+政务服务”技术体系建设指南, 为政府更好地履行公共服务职能提供方向和指引。
(一) 降低政府行政成本
政府公共服务职能无法避开行政成本。英国古典政治经济学家亚当·斯密在《国富论》中将政府的责任概括为三个方面:国防、司法以及建立公共机构和公共工程, 并且强调“一国君主, 除了承担种种职务所必要的费用以外, 为了维护他的尊严, 也必须有一定的开支。这笔开支金额的大小, 随着社会发达程度的不同而不同, 随着政治体制的不同而不同。”
对于中国来说, 由于政府层级多、财政供养人员多以及服务对象多等“三多”现象的存在, 行政成本持续增长, “目前大约是23个纳税人养活一个财政供养人员, 这与改革开放初期的67∶1和1995年的40∶1相比, 财政供养人员的比重攀升之快, 是史无前例的”。除此之外, 随着社会经济的发展, 人民生活水平有了较大提高, 需要“更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活”。据此判断, 政府行政成本有可能会进一步增加。
推动“互联网+政务服务”改革, 打造“政务淘宝”是降低行政性交易成本和制度性交易成本的有效举措。对于政府部门来讲, 不少公共服务的提供可以在“政务淘宝”上办理, 一定程度上可以精简机构和人员, 同时还会因无纸化办公减少对物质和能源的依赖及消耗, 有效降低行政成本。同样, 对于企业和群众来说, 由于能够让政府信息多跑路群众少跑腿, 为企业和群众也节约了不少时间、精力等隐形成本。以贵州为例, 据测算贵州省网上办事大厅节约建设资金约三亿元, 每年运营维护经费可减少三千余万元;同样沈阳市“出口退税综合服务平台”的上线可以让出口企业每年减少纸质资料报送近100万份, 节省四万余次往返税务机关的交通量。
(二) 提高公共服务效率
李克强总理在十二届全国人大五次会议上的《政府工作报告》中指出, 要让企业和群众更多感受到“放管服”改革成效, 着力打通“最后一公里”, 坚决除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门。而“放管服”改革是否到位, 一个重要标准就是看它能否为企业和群众生活及办事增便利。
“互联网+政务服务”在推进资源整合、优化办事流程、提高办事效率方面具有无可比拟的优势。以浙江为例, 截至2016年12月, 被誉为“政务淘宝”的浙江政府服务网集行政审批、政务公开、便民服务于一体, 聚集了3300余个政府部门、1400多个乡镇, 实现了省市县三级大统一, 实现了“一点接入、服务全省”, 实现了足不出户的网上办事模式。其中, 宁波、嘉兴、金华三市更是在2017年8月开展了“最多跑一次”新闻发布会, 其目标“2017年底基本实现民众和企业到政府办事‘最多跑一次是原则、跑多次是例外’”, 金华市目前已有1532项政务事项实现群众和企业办事“零上门”。[2]
不仅浙江, “互联网+政务服务” (政务淘宝) 给企业和群众带来便利、提高政府公共服务效率在全国随处可见, 比如广东省佛山市在通过“一门式”改革后, 社区公共服务实现“一窗”受理或办理, 办事效率提高了145%, 市民平均办事时间缩短了6.5个工作日。
(三) 保障公共服务质量
随着市场发展和生活水平的提高, 企业和群众希望得到更高水平的公共服务, 因此提供高质量的公共产品和服务也就成为建设服务型政府的重要内容。目前, 包括美国、英国、日本等在内的世界主要发达国家均已经建立了公共服务考评体系, 定期测评和考核公共服务质量。
2016年底华东地区公共服务质量监测报告显示, 6省1市93个城市 (区) 公共服务质量整体满意度为79.50。虽然比往年有所提高, 但也集中反映了一些亟需解决的问题:比如“空气质量”“本地看病医药费负担”“公立养老机构的申请与入住”以及“社会孤寡困难老人的安置”等问题评分较低。作为中国比较发达的华东地区, 公共服务质量只停留在了“比较满意”阶段, 广大中西部地区的公共服务质量可想而知, 必然存在较大的改进空间。
研究发现, 影响公共服务质量的因素主要有以下几个方面: (1) 公共服务供给的数量和结构、服务态度以及公共服务产品质量。由于“互联网+政务服务” (政务淘宝) 具有“集众多服务于一身”“24小时不打烊”等特点, 既能够在单位时间内提供更多数量的公共服务又能很好满足群众多层次、多样化的需求, 很大程度上弥补了因工作人员不足导致公共服务供给数量不足的缺陷。 (2) 同时“互联网+政务服务” (政务淘宝) 有利于跨越“数字鸿沟”、打破“信息屏障”, 有利于推进公共服务均等化, 改善城乡和地区公共服务结构不合理的现状。“互联网+政务服务” (政务淘宝) 在开发设计之初就可以将最优化的流程、最完美的服务内容镶嵌其中, 能够在提供高质量公共产品的同时有效避免因部分工作人员服务意识低和服务态度差而影响企业和群众对公共服务的评价。
二、株洲推进“互联网+政务服务”的创新和实践
2017年5月, 湖南省人民政府出台了加快推进“互联网+政务服务”工作实施方案, 明确了总体目标和主要任务, 并公布了最迟于2020年底前要完成的19项加快推进“互联网+政务服务”重点任务分工表, 以期最大程度利企便民, 让人民群众共享“互联网+政务服务”发展成果。
(一) 株洲市“互联网+”五年行动计划
早在2015年4月, 《智慧株洲建设总体规划 (2015—2017) 》就通过了专家评审。根据市电子政务管理办公室相关负责人的说法, 《规划》的总体架构为“一顶一底”:“一底”是指建设全市统一的智慧株洲云计算中心, 该中心能整合株洲各委办局的基础数据以及医疗、教育、社保、交通等业务数据, 在云计算中心进行存储、分析、利用;“一顶”是指, 在“一底”基础上, 依托市政府门户网站, 打造覆盖市、县 (区) 、乡镇 (街道) 、社区 (村) 四级的全市统一的公共服务平台。依托公民信息系统提供唯一真实的电子身份, 市民可使用公共服务平台上融合的市民一卡通、网上行政审批及公共资源交易、市长热线、协同移动办公、智慧教育、智慧医疗、智慧城管、综合行政执法、城市电子眼、电子商务等各类公共服务应用。简而言之, 将来, 大家可以很方便地通过网站、微信微博等手机APP登录平台, 搜索使用各种公共服务。同时, 除基础公共服务应用外, 大家还可以通过平台提出应用需求, 政府将根据需求打造更多人性化应用。现阶段, 坐落在株洲市云龙示范区的数码科技城主体工程已经竣工, 中科院云计算中心等一批大数据研发机构及企业履约进驻, 全市“一底”工程———统一智慧株洲云计算中心建设已在稳步推进;在交通、医疗、城管等公共服务方面已建成服务平台, 如掌上公交、智慧医疗、智慧城管等, 实现了线上线下同步服务, 市、县 (区) 两级也已有了一些线上公共服务窗口, “一顶”工程的推进有效的提高了公共服务效率。
2016年4月, 株洲市人民政府印发了《株洲市“互联网+”五年行动计划 (2016-2020) 》, 一个重要任务就是要积极转变政府职能, 充分利用“互联网+”提升政府公共服务水平, 并制定了2020年前要打造的“互联网+”行动体系。在“11267”行动体系中明确提出要打造株洲公共服务大数据中心 (智慧株洲基础数据平台) , 并将其作为重点实施的六项工程之一, 同时大力开展“互联网+”政务应用和“互联网+”惠民服务应用。
(二) 荷塘区“一门式”政务服务创新
2016年初, 作为湖南省首家试点单位, 荷塘区“一门式”政府服务系统正式投入运营。所谓的“一门式”服务, 是指老百姓需要的政府公共服务, 只需走进任一“门” (政务/便民服务中心) , 到任一“窗” (综合受理窗口) , 无需东奔西走、穿梭于不同审批部门之间, 就能全部办好, 有效缓解了人民群众办事难、办事慢、办事繁的问题。
目前, 荷塘区“一门式”政务服务系统实现了事项、区域、监管和载体的全覆盖。各部门包括工商、人社、卫计等9个单位217个事项高效服务, 全区40个政务服务大厅顺利运行, 网上便民服务中心和“智慧荷塘”APP上线运营, 线上线下监管有序运转。
荷塘区“一门式”政务服务创新既方便了工作人员, 又给企业和群众带来实实在在的便利, 呈现出“一门改革、多家共赢”的局面。“一门式”政务服务系统运行后最直观的变化是工作人员的减少和办事效率提高。降低了政府行政成本, 根据荷塘区人社局相关负责人的描述, 现在荷塘区政务服务大厅6个综合窗口12个人就可以办理9个部门217件事项, 相比之前仅在人社局需要安排10个办事人员才能办完一个部门的事的办事时间和行政成本大大降低了。提高了公共服务效率, 纳入“一门式”政务服务系统受理的217个事项中, 办结时限缩减一半以上的有45项, 群众一次当即办结提高到12项。改进了公共服务质量, 荷塘区推行公共服务全程监管, 一方面通过电子监察系统, 对每项服务环节进行全流程监管, 预警制度精准追责;一方面通过视频监控系统对工作人员的前台服务行为进行全过程监督, 解决服务意识不高、服务态度不好等问题。[3]
(三) 株洲推进“互联网+政务服务”的问题和难点
株洲在推进“互联网+政务服务”方面做出了不少努力, 也取得了一定的成效, 但是相比广东、浙江等发达地区还存在一些问题和难点:
一是“互联网+政务服务”实践区域发展不均衡。作为全省试点单位, 荷塘区的“一门式”政务服务创新走在了全市前列, 其先进的理念和经验被《湖南日报》和《人民日报》宣传报道, 并成功入选第二届全国行政服务大厅典型案例展示活动。但是, 其它县市区尤其是落后地区受限于当地发展水平, “互联网+政务服务”改革进展缓慢, 政府行政成本降低幅度有限, 公共服务效率提升较低、公共服务质量改善状况不明显。
二是“互联网+政务服务”数据共享推进不充分。浙江“政务淘宝”的一个重要特点就是打破了信息孤岛, 实现了全省范围内的数据互联互通, 体现了政务信息资源的开放共享。株洲市荷塘区同样通过推进统一的数据共享交换平台建设, 协同“自治家园”大数据库建设, 与“一门式”政务服务系统匹配融合使用, 实现了各类政务信息上下左右无障碍互联互通。然而就全市范围来看, 各县市区政务服务信息资源的信息孤岛现象依然存在, 真正意义上的数据开放和互联互通尚未得到实施。
三是“互联网+政务服务”向基层延伸不够。“政务淘宝”的打造确实为企业和群众提供了极大便利, 但是这些政务服务中心或便民服务中心大多位于城市市区, 乡镇和广大农村地区出现较少, 基层民众享受“互联网+政务服务”带来的红利还存在不少障碍, 包括农村地区的网络开通率、政务服务网络点位数、农民业务办理习惯等因素影响着“互联网+政务服务”向基层的延伸。
三、破解“互联网+政务服务”难题的探索和思考
株洲市在推进“互联网+政务服务”方面做出了不少有益探索和尝试, 结合市情进行创新并取得良好效果, 但其中存在的一些困难和问题同样需要引起重视并加以解决。
(一) 稳步推动“互联网+政务服务”均衡发展
党的十九大报告提出“要履行好政府再分配调节职能, 加快推进基本公共服务均等化”。推动“互联网+政务服务”均衡发展对于解决基本公共服务发展存在的地区、群体、资源不均衡问题具有重要的促进作用。
对于株洲市来说, 要以推进和落实“互联网+”五年行动计划为契机, 推动“互联网+政务服务”均衡发展, 避免公共服务不均衡的问题由线下转移到线上、由前台转移到后台。搭上“互联网+”快车的荷塘区的“一门式”政务服务改革为全市“互联网+政务服务”发展提供了借鉴和参考。一方面, 其它县市区要加大对“互联网+政务服务”发展的资金投入和扶持力度, 对标荷塘区先进经验和做法, 结合本地区本部门工作实际, 不断完善网上服务平台、不断优化网上服务流程、不断整合公共服务资源、不断提升公共服务体验;另一方面, 株洲要以“全市一盘棋”的视角统筹各县市区的“互联网+政务服务”建设, 为全市尤其是经济和社会发展相对落后的地区提供专项支持, 进一步缩小不同县市区公共服务的数字鸿沟, 促进全市公共服务均衡化发展。
(二) 加速实现政府公共服务大数据共享
株洲市云计算中心处于基础设施建设阶段, 公共服务平台“各自为政”, 缺乏统一的大数据后台共享及处理平台, 资源难以共享。
现阶段, 要以《株洲市“互联网+”五年行动计划 (2016-2020) 》为指引, 不断推进“一顶一底”工程建设, 打破信息孤岛的壁垒, 加速实现公共服务大数据共享。一方面, 加快推进株洲市云计算中心建设。加大人力、财力、物力支持, 不断完善基础设施建设, 持续引进大数据研发机构及企业, 积极打造以云计算为基础的“智慧株洲”;另一方面, 加速实现公共服务部门间数据共享。依托已投入使用的公共服务平台, 对民众公共服务信息进行整合。以公共服务类别为基础, 以公共服务区域为依托, 分步骤、分层级对社区 (村) 、乡镇 (街道) 、县 (区) 、市四级的公共服务数据资源进行统筹, 加快数据交换平台建设, 实现公共服务数据共享。
(三) 加快推进政务服务移动互联网平台建设
“互联网+政务服务”的一个重要原则就是便民, 如何为民众提供省时高效的公共服务成为基层公共服务发展的首要原则。根据十九大报告中关于“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的要求, 要推进低成本、高效率的公共服务在基层延伸。
1. 建设市、县 (区) 两级移动互联网平台。
以新型大众传播信息载体为基础, 借鉴荷塘区“一门式”政务服务经验, 加大政府资金投入, 引进平台建设管理专业人才, 打造具有本地区特色的公共服务移动互联网平台。
2. 扩大互联网平台受众范围。
我国居民了解政府信息的最主要渠道仍然是大众媒体而非政府部门官方网站, 据统计, 69.82%的人将大众媒体作为获取政府信息的第一渠道, 而通过政府官方网站获取相关信息人数的比例仅占12.3%。因此, 需加大政务服务移动互联网平台的宣传力度, 借助社区 (村) 、民众亲身推广, 印发宣传实例推广, 微博微信转发等方式不断扩大互联网平台受众范围, 让更多的群众了解、运用移动互联网平台。
3. 整合政务服务移动互联网平台内容。
一方面, 进一步充实已提供服务事项内容, 而不仅仅是将“政务淘宝”当作一个信息导航员。以个人网上办事窗口的“教育文化”服务板块为例, 除提供“民办教育机构办学许可”从办事指南到办件查询的服务外, 还要增加教育文化领域跟企业和群众密切相关的其它公共服务事项, 比如学前教育、小学以及初高中教育等相关信息, 个人网上办事的其它窗口以及企业网上办事窗口也一样, 需要丰富服务事项的具体内容。另一方面, 要建立与其它常见业务办理的网络平台链接, 比如户籍、住房公积金、个人社保账户以及包括水电气交通在内的诸多公共事业, 让企业和群众感觉到在政府网上服务大厅办事时有“进了政府门, 办事不费神”的感觉, 不用辗转多地或不停更换信息平台就能办理。
4. 完善政务服务移动互联网平台操作流程。
在移动互联网平台投入使用中, 坚持以民众实际操作感受为基础, 不断优化移动互联网平台的操作模块和流程, 不断提升民众使用政务服务移动互联网平台体验。
附：国脉，是领先的大数据治理和数字政府专业提供商。创新提出“软件+咨询+平台+数据+创新业务”五位一体服务模型，拥有数据基因和水巢DIPS两大系列几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于信息中心、大数据局、行政服务中心等政府客户、中央企业和金融机构。自2004年成立以来，已在全国七大区域设立20余家分支机构、5大技术研发基地，服务客户2000余家，执行项目5000余个，连续多年开展中国政府网站、智慧城市、互联网+政务、营商环境等公益评估评选活动。被业界誉为中国信息化民间智库知名品牌、电子政务优选咨询机构，国内首倡智慧政府理念，首创智慧城市、数据治理、互联网+政务评价体系，首推数据资产普查、全口径数据资源目录、数据元标准化、数源确认与供需对接、最多跑一次事项梳理、营商通等产品，信息资源编目、公共数据普查等业务全国占有率和影响力名居榜首。
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