无锡是具有改革创新传统的城市。党的十一届三中全会以来，集体经济异军突起和民营经济快速崛起等一系列改革实践，使无锡跃上了新的发展平台。进入新世纪，无锡人均GDP跨过5000美元大关，经济市场化、国际化纵深发展。加快行政管理体制改革已成为无锡由工业化中期向后期演进、由全面小康向基本现代化迈进的重大课题。近年来，无锡市委、市政府以解放思想为先导，以转变政府职能为目标，以政务公开、政企分开、政事分开、政资分开、政府与社会中介组织分开为原则，以实施“管办分离”、撤镇建街、政会脱钩、行政审批制度改革等为重点，积极探索和推进了行政管理体制改革实践。
一、以实施社会事业和市政公用事业“管办分离”改革为重点，推动从全能政府向有限政府转变。
长期以来，我国相当部分经济社会领域实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，行政主管部门既是实施全行业监督管理的管理者，又是举办下属事业单位的出资人，这种政事不分、政资不分、管办一体的管理体制导致，一方面管理部门因专注于自身举办的各类事业单位，客观上影响了对全社会、全行业公共产品生产和供给的管理；另一方面因利益关系排斥甚至压制其他社会力量参与这些领域的发展，其下属事业单位也因统得过多、管得过死影响了自主运行、自我发展的活力。为进一步推动政府职能转变、加快社会事业和市政公用事业的发展，无锡市委、市政府自2005年6月起，选择了卫生、教育、文化、体育、广电和市政公用等领域实施管办分离的联动改革，使政府社会管理即“管”的职能和提供公共服务产品即“办”的职能有机分开，推动政府职能部门从原来的“以办为主”向“以管为主”转变。
一是科学分设管、办机构。实施“管办分离”，关键是架构分设，前提是职能划定。在广泛调研、集思广益的基础上，借鉴国有企业改革两权分离的实践经验，在文教卫体领域新组建文化艺术管理中心、学校管理中心、医院管理中心、体育场馆和训练管理中心，作为政府发展社会事业和行业市属国有资产管理的责任主体，切实履行“办”社会事业的职能；相应地，在剥离下属事业单位和部分国有资产后，“瘦身”后的行政部门主要履行“管”社会事业的职能。根据“先分类，再划转”的步骤，先将社会事业领域政府出资兴办的事业单位按照行政管理类、社会公益类、经营类进行分类归并，将经营类单位和资产划归管理中心。在不增加人员编制、不增加财政负担的前提下，原行政部门约三分之一的人员分流到管理中心，保留公务员身份，在改革进程中逐步消化；对管理中心内设机构坚持因事设岗，按岗定责，新补充人员实行聘用制，一律通过公开考录聘用。以学校管理中心为例，7个职能部门仅定编34人，管理范围包括下属26所学校和4500多名老师。按照行政职能合理归并的原则，撤销市广电局和文化局，组建成立市文化广电新闻出版局（简称文广新局），统一履行文化、广播电视、新闻出版管理职能。实施了市政公用局与市政公用集团公司脱钩，把原由市政公用局管理的路灯照明总公司、市政设施工程总公司、环卫总公司等的全部资产和人员，以及已改制企事业单位中保留的国有股权，全部划归市政公用产业集团，真正做到政企、政资、政事分开。
二是努力实现“管”得更好。机构分设后，行政部门的职责主要是依法承担对所管辖领域的业务指导和行业监管，进行公共管理，提供公共服务，承担必要的考核管理工作；适应市场机制要求，该放开的彻底放开，大力吸引多元化资本参与发展社会事业。两年多来，各行政部门积极转变职能，使政府管理取得了较好成效。如市教育局制定出台了《关于加快推进教育强市六项重点工作的决定》、《关于进一步规范公有民营学校办学的若干意见》等文件，积极运用政策手段促进义务教育均衡化、区域教育现代化和民办教育规范化发展，推动了学校布局进一步优化。市卫生局积极完善社区卫生服务体系，两年在城区建成社区卫生服务中心、站840个，体系健全率从72%提升至98.7%；实施社区卫生药品统一配供制和“零差价”制，服务中心的药品全面降价15%，吸引了全国社区卫生工作现场会在无锡召开。市政公用局积极推进供、排水（污水处理）管理一体化，将市自来水总公司和市排水管理处的资产进行有效整合，组建成立了无锡市水务集团，实现了城市供、排水行业的市场化运作、企业化经营和产业化发展。
三是社会事业和市政公用事业“办”得更活。在各管理中心的精心营运下，公立社会事业单位发展有了长足进步。如市体管中心向市民免费开放体育中心的足球场、篮球场、门球场、溜冰场和各种全民健身设施，每天吸引数千人前往锻炼身体，赢得了市民的交口称赞；市体育管理中心着眼于形成产业、做大市场，依托投资10亿多的新体育中心的硬件设施，建立专门的营销机构，积极引进国内具有影响力的顶级比赛项目，短期内就把我市打造成了华东地区最具活力的体育竞赛表演市场之一。与此同时，在政府的大力扶持下，社会资本参与社会事业进展喜人。卫生方面，民营性质的无锡亿仁肿瘤医院、无锡手外科医院等顺利挂牌，形成了投资主体多元化、医疗服务竞争化的卫生事业发展格局；教育方面，先后与澳大利亚ABC国际早教集团合办了股份制的无锡爱而星教育园，与美国LDI教育公司合办了东方国际学校，有效推动了教育国际化进程，改善了在锡外籍人员的子女入学难题。规范完善政府投融资管理，按照“以收定支、适度超前、合理负债、防范风险”的要求，整合投融资平台，重点支持关系民生、引领发展的重大公共工程和基础设施建设。市政公用集团公司以重大基础设施项目为载体，加大融资力度，加快推进城市基础设施的更新改造，一年完成污水处理厂升级改造项目5个，铺设污水管网832公里，使城市污水集中处理率达到80.49%。
二、以实施撤镇建街和街道整合改革为重点，推动政府从垂直管制向扁平化管理转变。
现代管理理论表明，政府管理层级越少、管理幅度越宽，行政效率越高。进入21世纪以来，快速发展的城市化、开放化对政府管理层级提出挑战，尽管我们先后进行了撤市（县）建区和撤并建制镇、做大做强中心镇两轮调整，但是没有跳出原有的路径依赖，传统农村的三级政府管理体制远不足以适应城市现代化和区域城市化的要求，乡镇机构的叠床架屋大大损害了基层行政效率。为进一步减少政府层级、提高行政效率，推动城市管理网络向居民自治、社区化管理发展，无锡从2006年起开始了新一轮撤镇建街道、街道整合的改革调整。
一是撤销建制镇，按标准组建街道。对建成区内的“城中镇”，一律整建制撤销，按照大致6万人左右、下辖10个左右社居委、每个社居委2000户以上的标准组建作为区政府派出机构的街道，分界原则上沿河道干道以方便管理，街道整合同样参照上述规模标准。到2007年底，建成区已有18个建制镇顺利完成了撤镇建街改革，并与原有的31个街道撤并整合成33个街道。如惠山区，新组建街道管辖区域面积超过原来镇的一倍多，辖区人口从平均3.4万人扩大到6.8万人，最大的街道辖区人口已达12万人，初步形成了层级减少、管理扁平的城市行政管理体系。
二是优化内设机构，推进职能转变。撤镇建街后，按照“精简、效能、统一”的原则，街道党工委、办事处内设机构5个，分别为党政办公室、农村工作办公室、经济贸易办公室（挂“安全生产管理办公室”牌子）、城市管理办公室、社会事业办公室（挂“计划生育办公室”、“爱国卫生运动委员会办公室”牌子），领导职数两正五副，行政编制20名左右，与原镇党委、政府班子比较，行政编制数下降近50%。在职能方面，将由镇负责建设和管理的道路、绿化、供水供电等市政设施，划归市、区两级城市建设和管理部门统一建设和管理，实行统一队伍、统一标准、统一费用和以区为主的新机制。同时，对街道履行职能所需经费列入上一级财政预算。这样一来，改变了以往乡镇主要发展经济的职能，倒逼街道把社会能够办的交给社会、市场能够办的交给市场，把自身主要精力放在了建立健全社区管理和服务平台方面，有效提升了社会管理和公共服务水平，改善了城市整体的发展环境。
三是统筹人员安排，降低行政成本。撤镇建街或街道合并后，对机关科室和普通工作人员，先成建制对口合并，实行岗位试用，一段时间后采用择优任用、竞争上岗、公开选拔等方式正式任命科室负责人。对需要分流的，采取提前退休、离岗退养、退居二线、调整交流、超编安置、降职安排、挂职锻炼、自谋职业等多种渠道进行安排，同时选派大批年纪轻、表现好的人员充实基层一线。分流中做到政策公开、方案公开、名单公开，坚持政治、经济待遇不变，并尽可能提供良好的再发展平台。如惠山区，撤镇建街分流机关干部1044名，一年直接减少财政支出4000多万元，随着干部调整过渡期的结束，改革将带来长期性收益。同时政府主体的减少、行政部门的缩减，又节省了大量的行政事业运作经费，带来社会运行成本的下降。（待续）
