巴西经济总量位居世界第10位，综合经济实力和人口数量均居拉美首位。近年来，巴西的电子政务和信息化建设快速发展，应用效果比较明显，对促进本国经济社会发展发挥了重要作用。
中国和巴西作为全球重要的发展中国家，都具有幅员辽阔、资源丰富、人口众多、区域发展不平衡等特点，面临的挑战与机遇在很多方面颇为相似，分析研究巴西电子政务建设情况，借鉴巴西的有益做法，有利于在中国电子政务建设方面少走弯路，加快推行电子政务。
巴西推行电子政务的主要做法
巴西电子政务建设始於20世纪90年代，巴西联邦政府从推进办公自动化入手，大力推进业务系统建设，不断提高电子政务的建设和应用水平。经过十多年的不懈努力，巴西电子政务建设取得了长足进展，总体水平在南美国家中居於领先地位，一些重要领域的电子政务应用水平在世界范围内也有一定影响。
确立IT综合管理能力建设的理念，全方位推行电子政务。巴西联邦政府十分重视电子政务建设，随著对推行电子政务的认识不断深化和实践的逐步发展，已经形成并确立了IT综合管理能力建设的理念。它的主要内容是，应用信息技术是政府在信息时代不可缺少的一种工作方式，政府管理中的IT投资效益明显，政府机构必须利用先进的信息技术提升工作效能和公共服务效率，更好地履行职能，以充分体现政府机构的综合管理能力。在巴西联邦审计署2007年12月举办的信息技术30周年论坛上，联邦审计署、邮电总局等部门交流了IT综合管理能力建设的经验。联邦审计署领导十分赞赏IT综合管理能力建设的理念，发文要求全国各级财务监察机构必须推进这项工作。
巴西邮电总局通过IT综合管理能力建设，实现了信息技术与业务的有机整合，IT技术已经成为单位文化的重要组成部分。
巴西联邦政府要求各级政府机构落实IT综合管理能力建设思路，并确定相关的机构主管这项事务。巴西联邦政府加强IT综合管理能力建设，提高电子政务应用水平的做法取得了明显效果，许多业务系统和政府网站的应用大大提升了政府的工作效率，大幅度降低了行政成本，向公众和企业展示了高效政府的形像。
在政府机构推行电子政务的同时，立法和司法机构的电子政务建设也取得了明显进展。巴西国会电子办公系统的应用，推进了立法工作的民主化和透明化进程。众议院法律委员会通过这个系统在网上审议提案，并对有关法案进行表决，对此感兴趣的公眾也可通过国会网站参与讨论，与议员进行对话。这种透明化管理模式有利于国会议员、联邦审计署和民众从网上及时了解政府部门各项经费的来源、分配和使用情况，加强对政府工作的监督，防范腐败的滋生和官僚主义行为所造成的经济损失。
法院系统通过应用电子签名、专用视频会议系统，使异地审判等高效作业方式成为现实。到2007年年底，已有20个州法院可以开展网上作业，其中2000多个司法程序（约占总量的95％）实现了数字化，尤其是应用信息技术推行异地审判，大大减少了传统司法过程中纸质文档来往，节约了运送被审判人员所需的大量时间和费用，审判结果也无需打印和邮寄，社会效益和经济效益相当可观。据估算，各级法院通过开展电子政务应用，每年可减少5000人的工作量，节约纸张680吨、经费8亿巴币。
加强培训，提高公务员和公众的电子政务应用技能。巴西政府把加强公务员和社会公众的应用技能培训作为提高电子政务应用水平的一项重要工作。在公务员培训方面，巴西政府认为合格的管理人员不仅要能管人、管业务，还要懂得如何通过应用信息技术提高管理能力。为此，巴西政府开展了大规模的公务员培训，强化IT综合管理能力，信息技术应用技能达不到一定水平的公务员将被强制调离工作岗位。
为使社会公众更好地享用电子政务提供的公共服务，巴西政府积极为弱势群体应用信息技术创造条件。2005年10月，巴西政府以总统令形式颁布了“巴西之家计划”，其目的是利用信息通信技术，让没有条件接受传统教育的穷人接受教育，享受信息技术带来的福利，为其融入信息社会创造条件。2007年年底已批准建设的90个“巴西之家”，不仅有礼堂、图书馆、广播站、多媒体阅读室和传播技术的实验室、计算机培训教室等完备的基础设施，还有专门的人员承担具体的服务工作。“巴西之家计划”的实施提高了民眾的信息技术应用技能，缩小了数字鸿沟。
政府公务员和社会公众应用技能的提高，增强了电子政务应用系统的使用效果。如社会福利管理系统投入运行以来，公众对该系统的认知度和应用的积极性明显提高。统计显示，近三年来，公众通过社会福利网站和利用该系统解决问题的数量，大大超过了公众亲自到福利管理部门解决问题的数量，公众已经切实感受到电子政务带来的实惠。
加强重点业务系统建设，提高电子政务应用水平。推进重点业务系统建设，是电子政务建设的重要内容，也是提升电子政务应用水平的关键环节。由巴西财政部信息中心负责建设的联邦税务报送系统、金融预算系统、选举系统、进出口管理系统、政府网上招标系统、科技人员管理系统、公务员人力资源信息系统等7个重点业务系统，具有应用单位多、业务范围广、信息资源丰富、应用效果好等特点，这些应用系统已经成為巴西众多政府机构有效运转和国民经济发展的重要支撑。这7大系统的相继建成和投入使用，明显提高了行政效率和公共服务水平，减少了人工干预带来的腐败等问题，降低了行政成本。以联邦税务报送系统为例，该系统包括16个全天候运转的服务器和500个子系统，可以实现50多个税种的征收和管理，并具有稽查和分析等功能，政府鼓励个人使用，并要求企业必须使用该系统进行纳税。2007年全国70%以上的税务业务通过该系统运作，巴西98%的个人所得税都通过联邦税务报送系统在规定时间内完成报税、纳税或退税。
实行资源共享，减少重復建设。巴西政府在推行电子政务的过程中，优先考虑的是改善政府机构的工作效率和服务水平。这一理念推动了巴西电子政务建设比较好地实现了资源共享，避免了业务系统的自建自管自用和部门所有。在项目建设上，巴西政府非常重视业务的相关性和服务的整体性，对不同部门和单位的相关业务，全国尽可能隻建立一套统一的信息系统，从源头上减少重复建设，节省建设经费和人力; 在深化应用方面，巴西政府鼓励和推动不同部门和社会机构共享相关业务系统资源，并利用相关系统开展工作。如全天24小时不间断运转的进出口管理系统（SISCOMEX），为巴西发展工业和贸易部、中央银行和联邦税务局获取相应外贸信息、外汇信息和产品税务信息提供支持，提高了进出口管理效率。又如，中央银行、海关、邮电总局和运输企业、进出口商、商业银行等部门和单位，利用国际关税系统共享数据和协同工作，使网上交税率达97%，接近美国、加拿大等发达国家的水平。
全面推广电子认证，为电子政务应用提供支撑。巴西联邦政府高度重视电子认证工作，将电子认证系统作为电子政务建设和应用的重要基础设施。在联邦政府的强力推动下，建成了全国统一的电子政务认证系统，并形成一套比较完整的法律法规及管理制度。其中，巴西电子政务认证中心（CA）负责全国电子证书的发放和管理，每个部和州都建立相应的分中心（RA），负责本部门和地区证书的审核、发放，在全国范围内形成了一个权威的证书体系。2007年年底，巴西全国共有8个机构可签发数字证书，累计发放数字证书200多万张。电子认证工作的开展，有效保障了电子政务应用的数据安全，极大地提升了信息处理的效率。尤其是通过立法明确了电子认证在司法程序中的法律效力，有效解决了在司法管理信息系统中律师、法官身份的认证问题，法官应用电子签名签署文件后即可生效，大大提高了工作效率，降低了工作成本，促进了电子政务的应用和发展。
鼓励项目外包服务，提高电子政务建设和运行维护的专业化水平。重视发挥社会力量的作用，将项目建设和服务外包，是巴西政府推行电子政务的一项重要措施。巴西政府推进外包的主要理念是: 推行电子政务的效果主要不取决于谁开发软件，而是取决於政府机构对应用系统的管理和使用水平; 政府机构很难长期拥有高水平的专业技术人纔，必须通过市场竞争，选择实力强信誉好的企业，能长期获取规范、专业和优质的IT服务。
通过多年的实践，巴西政府和IT企业建立了良好的外包合作关系。除联邦审计署、社会保障部等少数部门外，联邦各部委和州政府的电子政务项目建设，大多是以外包的方式进行。通过外包，IT企业为政府提供了良好的基础设施、完善的数据安全保护、先进的应用解决方案和及时快捷的服务，也获得了合理的利润和稳定的合作关系。如巴西最大的外包服务企业––Politec公司是政府电子政务建设强有力的合作伙伴，长期承担外交部、中央银行等多个政府部门的应用系统建设和维护工作，该公司2007年仅在巴西银行就有900多名常驻技术人员，承担了中央银行相关业务系统的维护和巴西银行60%的信息化任务。
加强自主创新，推广和使用开放源代码软件。在经济全球化条件下，发达国家IT行业跨国公司在知识产权方面采取过度保护战略，严重削弱了发展中国家信息技术创新的能力，增加了发展中国家推进信息化的成本。巴西政府在推进电子政务过程中，曾出现过受制于西方发达国家知识产权政策，过度依赖西方国家软件产品，长期支付大量知识产权费用的困难局面。为改变这种局面，巴西联邦政府把推广开放源代码的应用作为推进电子政务，促进本国信息产业发展的一项基本政策，大力提倡应用基于开放源代码技术开发的系统和产品。巴西联邦政府的这一政策和做法，得到了各级政府机构和私营企业的有力支持，取得了明显效果。2007年，巴西有13个政府部门、16所大学、11个大型企业参与了这项开放源代码工作计划。有1300多个政府机构、1900多家企业以及巴西中央银行和全国4800多家支行基本使用基于开放源码的操作系统，而不再是Windows产品，其他少数非开放源码的应用系统也在逐步向开放源码系统转化。
与此同时，巴西政府通过建立出口服务机构，改善融资环境等方式，鼓励IT企业开拓国际市场。2007年年底，巴西已在全球设立了34个相关机构，服务於本国IT企业的产品和服务出口。2003年，巴西政府决定，由国家发展银行出资49%～50%支持一批重点IT企业，参与国际项目和建立出口基地，积极参与国际竞争。巴西联邦政府的这些政策，比较好地避免了本国电子政务应用对国外特定技术路线的依赖，使本国信息技术发展逐步摆脱西方国家的制约，为电子政务建设提供了技术支撑。
启示与借鉴
巴西在推行电子政务过程中所遇到的不少问题，对许多发展中国家来说带有共性和普遍性，巴西采取的上述做法和措施对一些发展中国家也具有借鉴意义。结合中国的具体情况，借鉴巴西的有益做法，中国在推行电子政务过程中，应著力加强以下几方面的工作。
搞好统筹规划。巴西虽然是联邦制国家，但在电子政务建设中统筹规划工作做得比较好，不仅在税务、进出口等系统，从中央到地方协调有序地推进，而且对政府机构和立法与司法机构之间电子政务也做到了统筹协调。中国是社会主义国家，推进电子政务要在充分发挥制度优越性的同时，借鉴巴西在统筹协调方面的做法。要树立全国一盘棋的观念，增强大局意识，处理好中央与地方的关系，发挥中央和地方两个积极性，集中力量解决好在网络基础设施和资源整合等方面面临的突出问题。要认真贯彻党中央、国务院和国家信息化领导小组关于电子政务工作的各项方针政策和部署，搞好各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院等系统协调工作，增强合力，形成中央与地方、中央各部门电子政务全面协调发展的局面。
加强电子认证和标准化工作。电子认证是深化电子政务应用的重要手段，也是维护电子政务安全的重要保障。巴西电子政务建设取得的进展，在很大程度上得益于建立了比较完善的电子认证体系。我国电子政务电子认证存在著不规范和重复建设等问题，在一定程度上影响了电子政务应用效果。要贯彻实施《电子签名法》，统筹规划电子政务认证体系建设，制定电子认证相关标准，有效解决已有系统交叉认证的问题，推动形成覆盖全国、安全可用的电子认证体繫。同时，要以满足电子政务应用需求为导向，大力推进电子政务标准化工作，做好相应标准的制修订工作，搞好已有电子政务标准的贯彻和实施。
深化行政管理体制改革。推行电子政务与深化行政管理体制改革相互促进、相辅相成。巴西推行电子政务取得的实效，在很大程度上得益于他们拥有比较健全的、符合市场经济发展的行政管理体制，政府机构设置比较合理。例如，巴西联邦政府除了23个组成部门外，很少再设立其他的部门和机构。联邦政府各部门的职责比较明确，例如发展工业和贸易部主管投资、工业和国内外贸易方面的事务。巴西的实践也证明，政府职能部门越少、部门之间职责越清晰，电子政务工作就会越顺利，效果越好。加快我国电子政务建设，要按照党的十七大关于深化行政管理体制改革的要求，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度解决政府职能交叉、政出多门、多头管理的问题，为加快电子政务发展创造良好的环境。
积极推进电子政务建设和运行维护外包。推行电子政务建设和运行维护外包，有利于提高电子政务建设效益，有利於促进信息产业发展。要深入研究分析国外电子政务发展规律，借鉴巴西政府在推行电子政务建设中实行外包服务、促进国内企业发展的经验和做法，根据中国电子政务建设的现状，积极推进服务外包，不断完善中国电子政务建设和运行维护机制。要在保障安全的前提下，鼓励有条件的部门积极开展电子政务项目建设和系统运行维护外包，使政务部门的精力更多地转移到搞好业务流程分析与梳理、提高电子政务应用水平上来。同时，要结合实际，完善电子政务投资管理体制和运行维护机制，通过推进外包，提高电子政务建设与运行维护的专业化、社会化水平和业务系统的应用水平，促进我国软件產业和信息服务业发展。
推广和使用开放源代码软件。这有利于降低电子政务建设成本，促进中国软件产业发展。中国在20世纪90年代就开始推广和使用开放源代码软件，但存在著从事开源软件研究开发的企业规模小，软件产品质量和产品兼容性不高，开源软件在电子政务中应用也不够广泛。造成这种局面，既有政策环境不完善的原因，也有企业方面的原因。比如，政府投入效益不高，软件企业缺乏长期规划、短期行为严重。有些企业在获得政府支持后，在开放源码基础上开发的软件繫统并没有很好地遵守“通用性公开许可证协议”（GPL），反而都申请了自己的版权，结果是国家、使用者未能获益，也影响了企业自身的创新和发展。要解决这些问题，就必须在提高政府投入针对性和有效性，鼓励企业创新的同时，引导和鼓励各地区各部门的电子政务建设广泛使用开放源代码软件，发挥电子政务投入的拉动作用，营造有利于开源产品应用的政策环境，实现电子政务建设和开放源代码软件发展的良性循环。
