福建自贸试验区2015年4月正式挂牌运行，到现在已历经5年。五年来，福建自贸试验区以开放促改革、创新促发展，各项工作取得重大进展，形成了一批独具福建特色、对台先行先试的制度创新成果，基本实现了总体方案和深化方案确定的发展目标，建立了与国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系。2017年4月习近平总书记对福建自贸区作出重要指示批示，充分肯定了福建自贸试验区所取得的成绩。福建自贸试验区已经成为我国新一轮改革开放排头兵、创新发展先行者。
形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，建设成为投资贸易便利、金融服务完善、监管高效便捷、法治环境规范的高水平高标准自由贸易园区，是自贸区国家战略为自贸试验区建设确定的发展目标的核心内容。在不同的阶段，针对不同的自贸试验区，有关自贸试验区建设目标的表述尽管有所不同，但是，“法治环境规范”“法治化营商环境”却是一以贯之的重要目标之一。5年来福建自贸试验区法治建设取得了显著进步，极大地推动了福建自贸试验区快速发展。
一、福建自贸试验区法治建设基本内容
1. 推进自贸试验区框架性地方立法
2014年12月31日，国务院正式批复设立中国(福建)自由贸易试验区。为了确保“改革依法有据”，福建省相关部门着手制定地方政府规章，规范自贸试验区的建设和运作。2015年4月20日，经省人民政府第37次常务会议通过的《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》正式对外公布实施。《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》的制定实施旨在解决自贸试验区挂牌和初期运作的制度需求，为自贸试验区管理机构和有关部门依法行政提供基本的法制保障。
《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》是福建自贸试验区为解决初期建设和运作的制度需求而制定的地方政府规章。随着自贸试验区建设的深入推进，许多建设任务的落实不再局限于政府(行政)事务领域。制定地方性法规的需求日益迫切。2016年4月1日，福建省人大常委会批准通过了《中国(福建)自由贸易试验区条例》。《条例》共十章，包括总则、管理体制、投资开放、贸易便利、金融财税创新、闽台交流与合作、综合监管、人才保障、法治环境、附则。作为福建自贸试验区的首部条例，它既突出了自贸试验区制度创新的内容，又结合福建实际，强调闽台交流合作的重要性。
2. 制定自贸试验区的地方配套规定
自贸试验区的建设是一个系统工程，涉及政府职能转变、投资管理体制改革、贸易发展方式转变、对台合作、金融领域开放创新、平潭开发开放等，为切实推进相关建设任务，福建省人民政府及相关部门逐次制定了有关的配套规定。在《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》公布实施的同日，福建省人民政府以地方政府规章的形式公布实施《中国(福建)自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》，以行政规范性文件的形式发布实施《中国(福建)自由贸易试验区管理委员会行政规范性文件法律审查规则》。
此外，省市场监督管理局、省商务厅、省发改委等部门分别制定了《促进中国(福建)自由贸易试验区市场公平竞争工作暂行办法》《中国(福建)自由贸易试验区质量技术监督工作改革意见》《中国(福建)自由贸易试验区开展境内外维修业务试点管理暂行办法》《中国(福建)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》《中国(福建)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理暂行办法》等一系列的配套性行政规范性文件。
3. 制定与自贸区特定领域相关的地方性法规
为了落实总体方案中有关“培育平潭开放开发新优势”的建设任务福建省人大常委会表决通过了《平潭综合试验区条例》。该《条例》共十章63条，主要内容包括：创新实验区内社区治理的模式，借鉴台湾地区的社区治理机制，鼓励社区内居住的台湾地区居民积极参与本社区事务；鼓励引进高新技术产业，建设产业培育孵化平台和服务体系，构建技术研发、投资融资、人才培养等公共服务平台；支持实验区与台湾地区和其他境内外相关机构合作发展海岛旅游、邮轮旅游等旅游业态；按照“一线放开、二线安全高效管住”的原则，开展海关监管和检验检疫制度创新，实现通关安全便利化；支持实验区内的居民或者其他组织扩大人民币跨境使用，促进企业跨境贸易和投资便利化；设立股权投资基金，开展跨境人民币双向投资业务；建立境内外人才引进、使用、评价和激励机制；设立台湾青年创业基地；完善多元化办医体制，支持境外资本在实验区独资兴办医疗机构；鼓励与台湾地区合作建立法律服务平台，为涉台民商事活动提供法律查明等服务。
4. 推进片区综合执法
按照工作方案的要求，福建省相关部门专门研究了福州、厦门、平潭三个片区的综合执法问题。经过征求意见、反复修改，福州、厦门、平潭三个片区开展相对集中行政处罚权工作方案经省政府批准，各片区综合执法工作有序开展。
5. 推进片区的行政复议、行政应诉工作
这项工作主要涉及三个片区管委会如何行使相对集中行政复议权，做好对复议案件的集中受理和审理的协调与监督工作；如何做好以三个片区管委会及有关部门为被告的行政应诉工作。《中国(福建)自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》出台后，厦门、福州自贸片区都相应出台相对行政复议权配套制度。
6. 建立片区规范性文件法律审查制度
为了加强自贸试验区规范性文件审查工作，福建省法制办于2015年4月底制定印发规范性文件法律审查文书示范文本、建立规范性文件法律审查情况上报制度，并组织开展了规范性文件法律审查集中培训，定期对自贸试验区规范性文件的制定提供指导。福建省法制办高度重视为自贸试验区规范性文件的制定提供法制服务，已对省直部门涉及自贸试验区的28件规范性文件进行了合法性审查，出具法律意见。这些规范性文件已经合法性审查后出台。
7. 搭建自贸试验区法治交流平台
此项工作包括在国务院法制办指导下，探索建立跨省市的自贸试验区法治交流平台；组织开展与自贸试验区工作有关的国际民商事法律规则、国际惯例和仲裁事宜的研究工作；加强与上海、广东、天津等其他自贸试验区及台湾地区的交流和合作，同时在法治保障小组各成员单位间建立法治信息沟通交流渠道。
8. 积极为自贸试验区建设发展提供司法服务与保障
自贸试验区是我国改革开放的试验田，是我国构建开放型经济新体制的重要窗口。自贸试验区的建设，对完善我国经济体制机制是有力的推动，在法律实施方面有重大影响。为此，福建省高级人民法院印发了《福建法院服务保障中国(福建)自由贸易试验区建设的意见》，要求福建省相关法院公正、高效审理各类自贸试验区案件，平等保护中外当事人合法权利，为自贸试验区的建设提供优质高效的司法保障。
为了加强自贸试验区司法服务和保障工作，理顺自贸试验区司法体制，并在审理与自贸试验区密切相关的各类案件时对先行先试政策的实施给予支持。福建省法院、省检察院高度重视，成立了专门工作领导小组及办公室，有序推进自贸试验区司法保障工作。三个自贸片区均已成立法庭，集中管辖自贸区纠纷案件，有效形成工作网络和互动格局。三个片区也均已设立自贸试验区检察室，作为福建省检察机关服务自贸试验区建设的窗口。
二、充分发挥地方立法在改革中的引领和推动作用
党的十八届四中全会提出，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。福建自贸试验区以《总体方案》为依据，先行展开立法工作，成立相关的小组，邀请高校等智库组织深度介入，开展相关立法的起草、调研和论证工作。在自贸试验区挂牌之日或之初正式实施《管理办法》，并制定了行政规范性文件的合法性审查制度，这既体现了改革依法有据的中央精神，又发挥了立法在改革中的引领和推动作用。
随着自贸试验区改革试点的深入，诸多改革中的制度障碍逐渐显现。为此，福建自贸试验区持续性地展开相关的调研和论证工作。此后，在总结前期改革探索的基础上，制定了地方性法规。这既是对前期改革经验和教训的总结，也为后续改革的深入提供了法治保障。这就要求福建自贸试验区高度重视地方立法的合法性问题。
1.根据合法性
自贸试验区建设以全面深化改革为战略定位，围绕多项改革试点任务展开。而重大改革应当做到于法有据。为此，全国人大常委会作出了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(以下简称《全国人大常委会的决定》)，暂时调整《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》和《台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批。这为各自贸试验区的相关改革试点提供了合法性根据。
福建省人民政府制定的《管理办法》在第一条明确强调，办法的制定以《全国人大常委会的决定》《总体方案》和有关法律、法规为根据。《条例》中也有类似的规定。事实上，在起草、论证、审议和征求意见过程中，有一部分意见提到，地方性法规是否适合以国务院批准的《总体方案》为根据。这从一个侧面反映出《条例》的立法工作，在根据合法性上展现的严谨和责任。
2.内容合法性
(1)《管理办法》的内容合法性。《管理办法》有关管理体制、投资与贸易管理、金融创新、税收管理和综合管理等的规定，属于省人民政府的立法权限。涉及中央行政管理的事务，《管理办法》采用了协调性、政策性和引导性规范，没有超越省人民政府的法定权限。《管理办法》没有规定司法制度，对社会自我管理的事务，也仅采用引导性规范。
(2)《条例》的内容合法性。在《条例》的论证、起草过程中，有关部门采取多种方式征求中央部委、中央驻闽单位的意见和建议。在涉及中央事务的条款中，充分吸收了海关等部门的修改意见，确保地方性法规的制定不超越省人大常委会的立法权限。
(3)暂时调整实施有关立法的决定的内容合法性。福建省借助对台优势，充分利用全国人大常委会有关暂时调整《台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批的内容，在多项地方性法规中体现改革试点的内容。
(4) 厦门片区立法的内容合法性。厦门片区在立法工作中，充分发挥经济特区立法权的优势，在法定立法权限内结合厦门经济特区和厦门片区的实际情况，开展立法工作。
3.程序合法性
《立法》和《规章制定程序条例》规定了立法的程序。尽管自贸试验区建设迫切需要加快立法进程，以使改革试点具有制度上的保障，但在自贸试验区的立法工作中，相关立法主体严格按照法定的立法程序稳步推进。尤其是《条例》的制定中，省人大常委会、省人民政府及其法制办、省商务厅等按照地方性法规的制定程序，多次组织专家学者进行立法论证、召集相关部门单位和企业征求意见、在网站和其他媒体上公开向公众征求意见。这些工作既确保了立法程序的合法性，也体现了立法的科学、民主。
4.制度保障
为了确保行政规范性文件的合法性，福建省人民政府制定了《中国(福建)自由贸易试验区管理委员会规范性文件法律审查规则》。该规则明确了法律审查的对象、审查机关、审查程序、审查内容，以及相应的法律责任等。
在行政法理论上，行政机关作出具有法律效果的行政行为被区分为抽象行政行为和具体行政行为。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为违法，侵犯其合法权益的，可以通过申请行政复议、提起行政诉讼，请求行政复议机关、人民法院进行合法性审查。
在现有的法律规范体系下，对作为抽象行政行为的行政规范性文件进行审查，有三种主要的途径：一是由人民代表大会及其常务委员会通过备案或被动的提请、建议等方式进行审查；二是由人民政府法制部门通过备案或提请、建议等方式进行审查；三是在对具体行政行为申请行政复议、提起行政诉讼时，附带提出审查的请求。福建自贸试验区已建立规范性文件法律审查情况上报制度，并组织开展了规范性文件法律审查集中培训，定期对自贸试验区规范性文件的制定提供指导。
三、推进改革具体措施落实的制度化工作
基于改革的价值导向，框架性地方立法在一些改革措施上采取了原则性规定，并通过委任条款的方式，将改革措施的具体内容委任省级人民政府及相关部门作具有可操作性的规定。
1.管理体制
《管理办法》规定或确认了自贸试验区的工作领导小组、领导小组办公室、片区管理机构、相关园区的办事机构和自贸试验区工作机构及其职责。总体上，相关规定能够明确不同部门或机构的管理职责。《中国(福建)自由贸易试验区相对集中行政复议权实施办法》同时规定了行政复议权的集中配置。
当然，从自贸试验区的运行情况看，管理体制仍进一步优化的空间。为此，《条例》明确规定，“按照统筹管理、分级负责、精干高效的原则，建立权责明确、部门协调、运行高效的自贸试验区管理体制”，并在《管理办法》的基础上，对相关规定作了适当的调整，以进一步明晰各级人民政府及工作部门、驻闽中央单位的职责及相互之间的关系。
在明晰管理权限和管理体制的基础上，福建自贸试验区积极推进三个片区的综合执法。福建省深入研究了福州、厦门、平潭三个片区的综合执法问题，2015年7月29日，省政府印发了《福建省人民政府关于中国(福建)自由贸易试验区福州片区相对集中行政处罚权工作的批复》(闽政文〔2015〕275号)。福州片区成立了中国(福建)自由贸易试验区福州片区管委会综合监管和执法局(知识产权局)，批准自贸区福州片区集中行使工商行政、食品药品监督、质量技术监督、商贸、文化(文物)、广播影视、新闻出版、知识产权管理等六大方面涉及99部法律、法规和规章规定的约480项行政处罚权，建立了与之相配套的制度，相对集中行政处罚权工作已经完成；自贸区厦门片区于同年8月底上报了《中国(福建)自由贸易试验区厦门片区相对集中行政处罚权工作方案》；自贸区平潭片区拟定的相对集中行政处罚权工作方案也经过了多次修改完善。三个片区开展相对集中行政处罚权工作方案经省政府批准后，各片区继而有序开展了综合执法工作。
2.投资管理与贸易便利化
《管理办法》规定了外商投资的负面清单管理制度，并规定了委任立法条款。省商务厅、省发改委以此为根据，制定了具有可操作性的《中国(福建)自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理暂行办法》《中国(福建)自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》《中国(福建)自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》。同时，建立了外商投资安全审查制度和自贸试验区反垄断审查制度。为了便利外商投资，自贸试验区建立了“一口受理”平台，并实行“四个一”综合审批。
在此基础上，《条例》从“投资开放”“贸易便利”两章对相关的内容作了优化。《平潭综合实验区条例》和《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》则在“投资开放和贸易便利化”等相关章节中针对平潭片区和厦门片区的特点，在可操作性上作了更为具体的规定。
3.金融创新
《管理办法》和《条例》专章规定了“金融财税创新”。《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》结合海峡西岸金融中心建设的需要，专门用一章8条规定了金融服务创新。由于事权的限制，这些条款主要涉及政策性、协调性和引导性内容。“一行三会”、外管局为支持福建自贸区建设出台的方案和办法，一定程度上实现了《管理办法》和《条例》相关规定所欲达成的目的。但在深化落实上，地方相关立法的实施仍有待国务院及各部委的进一步政策支持。
4.闽台合作
推进与台湾地区投资贸易自由，是福建自贸区建设的特色之一。为此，《管理办法》《条例》都专章予以了规定。《平潭综合实验区条例》《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》在闽台交流与合作部分，对相关的内容作了大幅度的扩展，以确保规则的可操作性。此外，《福建省沿海边防治安管理条例》《福建省促进闽台职业教育合作条例》等地方性法规，《台湾会计专业人士担任中国(福建)自由贸易试验区会计师事务所合伙人试行办法》《平潭综合实验区内台商独资或控股开发建设项目管理办法(试行)》《台湾药师在福建自由贸易试验区执业的管理暂行规定(试行)》《中国(福建)自由贸易试验区进口台湾食品“源头管理、口岸验放”管理规定(试行)》等行政规范性文件，为闽台合作的相关规定提供了可操作性的规则。
福建自贸试验区在闽台产业合作、闽台职业教育合作、专业技术认定、台湾居民往来两岸、建设两岸共同家园、简化台湾产品和商品通关手续、台湾地区居民在闽创业和生活的社会保障、平潭片区的对台建筑服务领域的开放、对台专业技术服务领域(如会计服务机构设立)等方面，制定和出台的一系列便利化行政管理措施，促进了闽台交流合作的快速发展。
四、推动形成综合监管体系
围绕构建权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后监管体系，改革监管体制、创新监管模式、强化监管手段，探索建立以综合监管为基础、以专业监管为支撑的监管体系，构建市场主体自律、业界自治、社会监督、政府监管互为支撑的监管格局，是自贸试验区总体方案为相关自贸试验区改革试点提出的重要任务，也是国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。
《管理办法》规定了创新行政管理方式的多项条款。以此为框架，《中国(福建)自由贸易试验区监管信息共享管理试行办法》《福建自贸试验区水土保持预防监督事中事后监管办法》《福建省工商系统企业经营异常名录管理实施办法》《福建省工商系统个体工商户经营异常状态标注管理办法(试行)》《中国(福建)自由贸易试验区反价格垄断工作办法》等行政规范性文件，为实施综合监管提供了具体可操作的规则。其中，在综合监管方面，福建自贸试验区有关“一照一码”等的改革措施为全国的行政改革提供了可复制可推广的经验。福建自贸试验区在以下方面逐步推动形成了综合监管体系：
一是实行市场准入负面清单管理模式。福建自贸试验区推动建立以负面清单制度为主要方式的市场准入管理模式。通过制定三张清单，厘定政府与市场的关系，转变以行政审批为主的行政管理方式，强化事中事后监管，推进监管标准规范制度建设，为形成多元参与的综合监管体系奠定基础。
二是建立社会信用体系。福建自贸试验区依托公共信用信息服务平台，积极推动自贸试验区子平台建设，完善与信用信息、信用产品广泛使用有关的一系列制度，强化企业自律和社会监督，形成“一处失信、处处受限”的社会信用环境。通过公共信用信息服务子平台完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能开发工作，同时探索开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。
三是建立和完善国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。为了防范扩大开放带来的风险，在国家发改委、商务部的指导下，通过制定外商投资安全审查管理办法，明确外资安全审查的范围、内容、工作机制和程序等，福建自贸试验区逐步形成了与负面清单管理模式相衔接的外商投资安全审查工作机制。
四是建立企业年度报告公示和经营异常名录制度。与告知承诺制、注册资本认缴制等商事登记制度改革相配套，福建自贸试验区运用市场化、社会化的方式对企业进行监管，落实企业主体责任，强化企业自律和社会监督。企业年检制改为年度报告公示制度后，企业通过市场主体信用信息公示系统向工商部门报送年度报告，并向社会公示。对未按规定期限公示年度报告的企业，工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统上将其载入经营异常名录，提醒其履行年度报告公示义务。通过建立企业年度报告公示和经营异常名录制度，监管方式从事前监管转向事中事后监管、责任主体由企业对政府负责转向对社会负责、监管格局从政府单独负责到社会共治格局。
五是建立和完善信息共享和综合执法制度。福建自贸试验区建立了自贸试验区信息共享和服务平台，汇集税务、口岸、金融等数十个部门的监管信息数据，并通过制定行政规范性文件，实现了信息共享的规范化。立了各部门联动执法、协调合作机制。通过建设网上执法办案系统、建设联勤联动协调合作机制，着力解决权责交叉、多头执法问题。
五、发挥司法服务保障自贸试验区的积极作用
自贸试验区的重要目标是建设更加便利化的市场环境。这种便利是全方位的，争端解决的便利是其中应有之义。福建自贸试验区挂牌成立以来，在服务保障自贸试验区建设发展上，司法系统展开了两个方面的探索：
一是成立自贸试验区法庭，出台一系列服务和保障自贸区建设的司法政策。在福建自贸试验区，福建省高级人民法院高度重视，成立了专门工作领导小组及办公室，有序推进自贸试验区司法保障工作。三个自贸片区均已成立法庭，集中管辖自贸区纠纷案件，有效形成工作网络和互动格局。同时，福建省高级人民法院印发了《福建法院服务保障中国(福建)自由贸易试验区建设的意见》，要求福建省相关法院公正、高效审理各类涉自贸试验区的案件，平等保护中外当事人合法权利，为自贸试验区的建设提供优质高效的司法保障。
二是形成了适应自贸试验区改革发展的检察工作机制。在福建自贸试验区，福建省人民检察院成立了专门工作领导小组及办公室，有序推进自贸试验区司法保障工作。三个片区也均已设立自贸试验区检察室，作为福建省检察机关服务自贸试验区建设的窗口。
同时也向上海自贸试验区学习，探索建立具有自贸区特色的、诉讼与非诉讼相衔接的商事争议解决机制。引入商事调解组织、行业协会、商会等具有调解职能的机构，在自贸区法庭设立非诉调解庭，对所受理的案件诉前、庭前先行调解，并以司法确认进行非诉调解与诉讼的程序对接和效力对接。较之传统民事纠纷的诉调对接，自贸试验区法庭探索的法院附设商事争议非诉调解机制，重点在调解机构及调解员的专业性、纠纷分流类型化、调解独立性、规则公开化、调判分离以及涉外纠纷中引入外籍调解员等方面大胆实践，以有效对接自贸区中外市场主体对各类商事争议解决的不同需求。
福建自贸试验区自挂牌成立以来，发挥了改革新高地、开放新标杆的积极作用，体现了国家战略意义。经过5年来在立法保障、行政执法、司法保障、贸易便利化和国际化等方面的制度建设，福建自贸试验区法治建设取得了显著进步、法治化营商环境得到了有效提升，极大地推动了福建自贸试验区快速发展。期待在福建自贸试验区的后续建设中法治建设取得更大的成绩!
(作者宋晓燕为上海财经大学法学院院长、教授、博导)
附1：国脉“一网通办”核心支撑系统（GDBOS），助力数字政府建设
数字政府2.0操作系统、政务数据体系2.0基础标配、政务服务一体化升级方案。又名“政府数据业务操作系统”（GDBOS）, 是基于国家有关政策要求、各地实践经验、数据体系理论、微服务技术架构，围绕“大数据、大系统、大平台”融合一体思路，为各地数字政府升级而量身打造的一套作业平台。运用数据体系、标准治理、业务再造、组织进化等工具和方式，可从结构、标准、模块架构上对当前政务服务平台体系进行优化、重组和升级。有效适配部委、省、市、县（区）不同层次需求，支撑数据整合共享、政务流程再造和服务模式升级，全面提升政务服务能力，夯实数字政府基础，为国家治理能力现代化提供重要支撑。
依托"产品+数据+标准"框架，构建"标准支撑、数据体系、业务再造、数据治理、管理赋能"五大体系，无缝衔接既有业务系统，有效驱动政务服务整体运作：①落脚在“办成”，把政务数据归集到一个功能性平台，企业和群众只进一扇门就能办成不同领域事项；②综合提升政府政务服务、数据整合与治理能力，并最终实现数字化转型升级与智慧组织进化。
附2：国脉政策通（又名“国脉一体化惠企政策服务平台”），是对标中央关于“各项惠企政策落实到位、易于知晓、一站办理”要求，打通政策服务、优化营商环境的帮手级产品。以“惠企政策精准送、补贴申报一次办”为核心，提供政策“发布、汇聚、查看、送达、办理、督查、评价”全套解决方案。基于市场主体、民生服务和营商环境优化，从最小颗粒化、数源标准化、数据共享化、组织协同化、业务融合化五个方面着手打造，实现群众与企业真正“知政策、懂政策、享政策”，依托政策红利更好发展。截至目前，该系统已于深圳市、杭州市、佛山市、浦东新区、南山区等地应用，获企业群众普遍好评。
