持续推进营商环境优化的挑战与对策

　　营商环境是特定市场中的市场主体在准入、运行、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等外部因素和条件的总和，其对市场主体的行为方式和运行绩效具有直接而重要的影响。企业的投资方向选择、投资项目决策、生产要素资源、市场供求信息及各类创新要素等都直接来源于其所处的营商环境。2020年中央经济工作会议指出，要深化重点领域和关键环节改革，推进“放管服”改革，不断优化营商环境。良好的营商环境不仅能显著降低市场主体的制度性交易成本，有效稳定投资者预期，广泛汇聚市场生产要素，而且也是一个国家或地区文化的重要体现，是一种重要的软实力。在当前复杂的国际国内环境下，营造良好的营商环境，是推动我国经济发展质量变革、效率变革、动力变革，充分激发市场主体活力的关键之策，也是在危机中育新机、于变局中开新局，培育壮大新动能，促进形成强大国内市场，更好应对严峻复杂形势，促进经济稳定复苏的重要举措。

　　一、我国营商环境建设取得的成效

　　近年来，营商环境问题受到中央和各级地方政府的高度重视，也成为学术界关注的热点。2017年6月18日，李克强总理在会见出席第二届世界华侨华人工商大会全体代表时提出“中国将会创造更加便利的营商环境吸引投资”。在各界的共同努力下，我国营商环境建设取得了较为显著的成效，整体呈现持续优化态势。

　　首先，全社会优化营商环境的自觉性和行动力显著提升。党中央、国务院高度重视优化营商环境，习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。党中央和国务院先后召开多次专题会议，对优化营商环境进行战略部署，制定和出台了系列重要文件和条例，如《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》、《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》、《优化营商环境条例》等。在党中央、国务院的坚强领导和科学部署下，各地方政府主动作为，积极推进营商环境优化，先后制定了贯彻实施相关条例的具体政策措施，且有20个省（自治区、直辖市）制定了优化营商环境的地方性法规或地方规章。值得一提的是，在面对新冠肺炎疫情冲击下，各地竞相以优化营商环境助力复工复产，推动经济强劲复苏，展现了积极的成效。许多地方政府在优化营商环境方面已经从传统的“要我干”，转化为“我要干”，营商环境建设的思想认识、行动自觉、实际成效显著增强，这充分体现在各地政府优化营商环境文件和方案的颁布、新设市场主体数量的增长及活力的迸发等方面。

　　其次，各领域优化营商环境的满意度和获得感显著增强。近年来，各地政府相继出台一系列举措，优化当地营商环境，提升自身市场竞争力，为当地各类市场主体提供了更加优良的发展空间和机会，显著提升了市场主体的满意度和获得感。一方面，“放管服”改革持续深化，办事环境进一步改善和优化，例如办事时间压缩、数字化和一体化程度提高等，让市场主体办事更加便利高效；另一方面，减税降费政策强化落实，市场主体负担显著减轻降低，改革获得感明显增强，如2020年我国实施了规模超过2.5万亿元的减税降费政策，让市场主体直接享受到了优化营商环境的红利，有力支持了企业稳定岗位和生存发展，特别是广大中小微市场主体受益更大。

　　再次，多层次营商环境的总水平和总指数显著攀升。在中央和地方各级政府的科学决策和领导部署下，全社会共同发力，协同作战，我国营商环境总体水平和质量显著改进。2020年7月27日，世界银行对外发布《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》专题报告。报告认为，中国近年来在“放管服”改革优化营商环境领域取得了巨大成就，并系统总结了近年来中国在开办企业、获得电力、办理建筑许可等多个领域推出的具体改革举措，为全球其他经济体优化营商环境改革提供借鉴，推动全球营商环境水平整体提升。我国优化营商环境的改革措施中，被世界银行采信的改革数量位居全球前三。国务院委托第三方开展的《优化营商环境条例》实施效果评估报告显示，我国2020年营商环境世界排名31位，相对于往年有明显提高；世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示，我国营商环境总体评价在190个经济体中位列46位，较上一年上升32位，而2020年排名较上一年继续提升15位，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。面对国内外风险挑战日益增多的复杂局面，我国坚持把优化营商环境作为应对风险挑战、推动经济高质量发展的重要支点，取得的成绩有目共睹。

　　二、优化我国营商环境所面临的困难和挑战

　　现阶段，我国高度重视并持续推进营商环境优化，取得了显著的成效，得到了广大市场主体的高度认可，不断改进和优化的营商环境日益成为激发市场主体活力，增强经济发展内生动力，释放内需潜力，提升治理水平的强心剂和推进器。但囿于各种历史和现实因素，我国营商环境建设和优化仍未达到理想目标，在一些关键领域和环节仍有较大提升空间，也面临许多不可忽视的困难和挑战。

　　一是区域发展不平衡、不充分。区域发展不平衡不充分是我国当前的基本国情，国内不同区域、不同省市、不同类型企业、不同营商环境要素之间存在明显差异，呈现较为突出的不平衡不充分的特点。一些地区，如上海、浙江、广东等率先开展营商环境优化行动，营商环境指数在全国排名靠前，而一些中西部地区省市则明显滞后；有的地区虽然在政务服务等“硬环境”方面显著改善，但政府不作为、不担责等现象仍时有发生，在服务精神和意识等“软环境”方面亟待改进。如何实现营商环境在不同区域之间的优化平衡，推动优化营商环境典型地区的经验做法，以点带面，推动全国营商环境优化，仍然任重道远。

　　二是存在诸多短板和不足。营商环境是一个综合概念，其构成指标众多，关系复杂，这些指标之间必须相互匹配、协同作用，方能提升营商环境指数。否则，一个或多个“短板”指标的存在就会制约营商环境的整体水平。结合目前学术界主流研究观点，在构成营商环境的多项相关指标中，市场竞争公平性和法治化建设等是我国营商环境优化存在的短板，具体表现在招投标的公平公正性、中介服务的规范化、融资服务的便利化等方面，市场主体的满意度较低，严重制约了市场主体的投资经营积极性和预期信心。同时，现有立法框架及中央和地方各级政府部门在管理权限上的配置，对联合审批、法律法规的可预测性及实施透明度形成了直接的钳制。

　　三是制度建设亟待完善。营商环境由各种法律法规、制度规范、标准流程等构成，优化营商环境，一方面要求这些制度要素不断建立和完善，另一方面也要它们相互之间协调匹配，避免冲突。我国仍处于加快推进全面依法治国的关键阶段，各领域制度体系尚不完善，且不同地区、部门和层级的法律法规、制度规范、标准流程之间存在一定的矛盾冲突，造成市场主体行动方向不明确，也难以为市场主体提供稳定可靠、优质高效的服务。例如，在当前移动互联网信息时代，我国一些地区和部门在大数据、人工智能、区块链等新兴技术的运用和监管方面，缺乏完善的、与时俱进的制度规范依据。同时，对于中央提出的大力推进“放管服”改革，地方政府虽积极跟进,但出台的配套政策不够科学完善，且在很大程度上缺乏实用性和可操作性，部分政策落实不到位。

　　四是国际形势不容乐观。2008年全球金融危机以来，国际上贸易保护主义、单边主义、逆全球化等思潮不断涌现和升级，严重抑制了全球贸易发展，不利于全球专业化分工的发展和生产效率的提高，阻碍了商品、服务、资本和技术等要素在全球范围内自由流动，导致商品或服务的市场价格信号失真，资源无法得到有效配置，同时，也因为限制市场竞争而导致国内创新动力不足。受此影响，我国营商制度安排与国际规则的相通对接程度，包括与国际衡量标准相近、与国际通行规则或国际惯例对接、涉外投资贸易开放程度等，都受到显著制约，营商环境国际化层次和水平受到抑制。此外，新冠肺炎疫情在全球范围内持续蔓延，并在我国多点散发，出于疫情防控需要，一些公共资源被征集和占用，相关审批周期延长，地方部门对突发事件缺乏应急管理能力和预案，这些都对我国营商环境的优化产生了负面冲击。

　　三、进一步优化我国营商环境的对策建议

　　优化营商环境是党中央、国务院在新时期作出的重大决策部署。优化营商环境，从根本上说，就是要从市场主体的利益出发，通过不断改革和完善服务于市场主体的各项制度和具体措施，营造公平、公正、公开、高效、便利的市场环境氛围。基于对我国营商环境建设、优化成效及面临的挑战分析，当前我国仍需进一步加快优化营商环境，为实现疫后重振，建设现代化经济体系，全面提升国家治理体系和治理能力现代化提供坚实基础。

　　一要继续推进深化改革。优化营商环境是对营商环境及其各方面构成要素的全面改革与调整，因此，要积极对标国际一流标准，主动发掘短板沉疴，继续深化“放管服”改革，借鉴国际先进经验，借助智慧化手段，推进政务服务模式创新，打造国际一流的政务环境。大力推进市场审批方式改革，深化“证照分离”改革，广泛推行生产许可、项目投资审批、证明事项等领域承诺制，提升核准审批效率。完善法律法规和市场监督体系，创新包容审慎监管，探索创新监管标准和模式，强化提高效能、鼓励创新、防范风险的导向，充分发挥平台监管和行业自律作用，加强诚信文化和诚信体系建设。加快制度调整与改革，修改和废止不利于市场主体投资经营的制度规范，制定和完善有利于提升市场主体和社会公众满意度的制度规范，强化制度体系的集成性与协同效应。

　　二要持续转变政府职能。政府是营商环境的主要供给者，也是优化营商环境的主体责任者。坚持市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用的原则，在更深层次、更高标准上厘清政府与市场作用边界，消除权力部门对市场要素配置、市场公平竞争等的干预，构建“亲”“清”新型政商关系，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，保护市场主体的财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全；进一步建立和完善公平、公开、透明、统一的市场规则，强化规则实施保障体系；加强跨部门合作，提升政府职能协同性和精准性，提高为市场主体服务的便利性。

　　三要坚持扩大对外开放。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，全力推进稳外贸外资，持续缩减外资准入负面清单，深入推进规则标准等制度型开放，优化国内国际市场布局、商品结构、贸易方式，推动贸易创新发展；加快与国际规则和惯例对接，提升规则实施透明度和一致性，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境；进一步改进外资企业和项目服务，提升利用外资质量，更好发挥外贸外资在促进国内国际双循环中的关键枢纽作用；加强知识产权保护和转化应用，积极引进全球范围内的优秀人才，激发市场活力，营造更具活力的创新创业环境。

　　四要注重强化示范引领。充分认识和尊重地区、部门和行业差异，理解不同地区和领域营商环境差异的内在逻辑和深层诱因，发挥优化营商环境先进地区的引领示范效应，积极宣传和推广其先进经验；及时总结提炼营商环境优良省市的经验做法，并上升为标准，供其他地区对标借鉴；在政府的决策部署下，广泛动员和推动公众参与，推进多元市场主体协同共治，形成优化营商环境的良好氛围和协同行动。

　　营商环境是重要生产力，优化营商环境就是解放和发展生产力。在党中央和国务院的大力推动下，我国对营商环境的优化已逐步进入制度化、法治化实施阶段，营商环境水平不断提升。然而，行百里者半九十，营商环境没有最好，只有更好，优化营商环境，我们始终在路上。

　　【本文系教育部哲学社会科学研究后期资助项目《企业战略环境调适与企业环境创新研究》（项目号：19JHQ092）的阶段性成果。】