2006年3月，山东省青岛市正式将Apabi手写批示功能纳入其政府OA系统，从而使青岛成为我国率先将“手写批示”全面应用到电子公文管理的政府之一。
在近期召开的第三届中国电子政务论坛上，青岛市展台对外展示了这一应用，引起与会者的浓厚兴趣和广泛关注。
电子公文全流程信息化的最后一环
电子公文技术是政府传统的公文处理流程与现代信息技术相结合的产物，是依靠信息网络技术对公文进行高效有序的电子化处理、无纸化传输的总称。电子公文是我国政务信息化建设的一个传统重要领域，应用非常广泛。
与其他政务信息化项目一样，应用电子公文的关键在于能否在充分引入信息化便利的同时，又能最大限度的保留政府的原有流程习惯。这是因为政府信息化与企业信息化的一个不同之处在于，政府的体制、流程有着严格的制度约束，调整难度远远大于企业。
经过多年探索，我国现有的电子公文产品已成功地按照政府行文流程，实现了“制文、发文、盖章、发送、收文、归档”等环节的电子化，使办文效率得到大幅度提高。然而，在公文处理关键一环的“领导签批”却一直未获实质性突破。其原因很简单——公文电子化以后签批流程与以前差别迥异：
多年来，我国政府系统的各级领导早已习惯了在公文上直接圈阅批注，既方便又直观，而且这样做公文的数量容易控制，正副本一目了然，感觉更加安全。如果将人工披阅改成电子文字，则在批示的身份识别、批示内容的不可更改性、批示原件的认定、保密性等方面均面临问题需待解决。更何况长期以来形成的批阅习惯非一朝一夕所能改之。
因此，在现实中，虽然很多地方采用了电子公文系统，但基本上只是“收文、发文”等环节的电子化。待领导签批的时候，还是得由专人将文档打印出来送领导审阅，等领导批完，再将签批结果转成电子形式派发。处于同一工作流上的“签批”过程因其手工化影响了其他环节电子化所产生的效率，从而影响到电子公文系统整体的价值实现。
解决这一问题最直观办法就是像传统的公文签批一样，用笔直接在电脑屏幕上实现文件签批。2006年3月起青岛市应用的手写批示系统，正是实现了上述功能。
据悉，青岛市采用的Apabi领导手写批示系统可以让领导直接在手写板、平板电脑上进行披阅，类似纸质文件的批示习惯。这就不需要将文件打印成纸质后送领导签批，也免去了批示后内容的二次录入，节约了政府办文效率。为防止手写批示数据被伪造，该系统还可以对手写批示的数据利用批示者的证书进行签名，确保了批示笔迹不可篡改、批示人身份可识别、批示文件来源验证等安全问题。该系统有多种笔迹颜色和粗细功能可供选择，支持多人对同一分文件的批示，同时还能根据需要随时打印，打印出来的效果与在屏幕上显示出来的效果相同。
签批环节曾是我国电子公文技术推广的一大难题，而手写批示功能在青岛的引入“实战”，标志着我国政府系统的公文办理真正实现了全流程电子化。
意义及影响
公文电子签批的实现，最明显作用当然是加速了政府办文的整体效率。手写批示系统将现有电子公文流程中几乎是惟一的手工环节用信息化手段取而代之，从而实现了政府办文全过程的信息化。这与以前的“半信息化”相比，其效率无疑会大大提高。
同时，手写批示的引入，还有着一层更深远的意义——它在潜行默化中，使政府部门的各级领导逐渐成为政务信息化的积极一员。电子政务建设是“一把手”工程，各级领对电子政务推进所发挥的作用勿庸置疑。很多地方、部门，正是因为领导对信息化的重要性认识不足，导致信息化发展滞后。一些领导受年龄、习惯等因素的困扰，对信息化有一种先天性的“畏难”情绪，由“畏难”到“厌倦”，从而对信息化采取一种回避、消极的策略。手写批示的应用，将原本最难以上手的“打字”环节用一种传统而又新奇的方法代替，无论基础如何，都能轻易享受起信息化所带来的便利。这种“易上手、易操作”的特性，有助于激发各级领导对信息化的兴趣，形成电子政务的良好氛围。
当然，公文电子签批的出现并不意味着电子公文从此一片坦途，以下两个因素将在一定程度上影响它的推广：
第一是硬件因素。手写批示系统需要一定的硬件设置支持，如手写板、平板电脑等。这意味着需要对现有的电子公文系统进行一定的改造，同时也会加大政府信息化的预算。
第二是心理因素。虽然手写批示同传统的公文批示相比，几乎是同样的操作流程，何况它还具备传统流程不具备的实时性、便利性等许多因素，但不同的介质势必会对人的心理、习惯上产生微妙影响。与硬件设备的更新相比，心理或者习惯上的“适应”也许会更加漫长。
究竟该如何看待现阶段手写批示系统在我国政府中的应用？对这个问题最有发言权的莫过于它的业主单位——青岛市政府。据青岛市委市政府计算机中心刘惠军主任介绍，青岛市的电子政务建设，一直贯彻着“技术系统适度超前”的原则——从十年前青岛市开发具有“一体化”思想的应用软件，到目前引入电子公文的手写批示系统，无不基于对今后电子政务需求的预测判断。“作为电子政务建设的管理机构，我们要作超前的需求预测，必须超前预测各个部门会有什么杨的需求，超前建设。这样的话，等实际中的需求一旦产生，马上就能付诸服务，马上能产生效益。否则如果等需求产生再规划、建设就晚了。”
（作者：吴昊 北京大学政府管理学院博士生）
