日前，《广东省公共数据管理办法》（下称《办法》）印发，并将于11月25日起正式实施。作为我省首部省级层面关于公共数据管理的政府规章，《办法》有诸多制度创新，包括国内首次明确将公共服务供给方数据纳入公共数据范畴、首次在省级立法层面真正落实“一数一源”、首次明确数据交易标的等。
“这些制度创新将有效解决基础数据重复采集、数据汇聚路径不清晰、数据质量问题难以追溯等难题，进一步促进公共数据的共享开放和开发利用。特别是通过管理职责划分、安全责任划分、明确法律责任，从制度上为公共管理和服务机构数据充分共享奠定了基础，对提升数字政府建设水平，推动数字经济发展具有现实意义。”省政府副秘书长、省政务服务数据管理局局长杨鹏飞说。
扩大数据采集、汇聚范围
助力实现高质量公共服务
政府部门的数据共享和公共数据资源的开发利用备受关注。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发，明确要求推进政府数据开放共享，研究建立公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。同年，广东被国家确定为公共数据资源开发利用试点省市之一。
试点工作的首要内容，是建立公共数据管理制度。必须通过制定政府规章予以明确规范，才能有效推进和落实公共数据管理各项要求。广东迫切需要制定一部符合法治政府基本要求、适合我省具体实情、有利于促进公共数据依法管理和应用的政府规章。在此背景下，《广东省公共数据管理办法》应运而生，积极先行先试——
针对长期以来公共数据范围不清晰的问题，《办法》指出，“公共数据，是指公共管理和服务机构依法履行职责、提供公共服务过程中制作或者获取的，以电子或者非电子形式对信息的记录。”
这是国内首次明确将“具有公共服务职能的组织”提供公共服务过程中制作或获取的数据，纳入公共数据的范畴。比如，水电煤气、交通等公共服务过程中制作或获取的信息记录就属于公共数据范围。
“与以往规范性文件中常用的‘政务数据’相比，‘公共数据’的概念扩大了数据采集、汇聚的范围，不仅可以助力政府提供更高质量公共服务、提升治理能力，让企业和群众办事更方便；同时，对于有效推动我省公共数据资源开发利用和促进数据要素的市场化，都将发挥重要作用。”暨南大学法学院教授刘文静说。
在省级层面立法上落实“一数一源”
从源头确保数据权威真实
“一数一源”是国家对行政机关共享基础数据的基本原则，目的是保障每一条基础数据都有且只有一个法定的采集机关，该机关要为数据的真实性和准确性负责。
“但是这条原则真正落实起来并不容易。”刘文静提到，《办法》依照现行法律法规规章所设定的权限，逐一梳理了自然人基础数据、法人和非法人基础数据、自然资源和空间地理基础数据的采集、核准与提供的权力与责任。
比如，《办法》明确，户籍登记数据，由公安机关负责；内地居民婚姻登记和收养登记数据，由民政部门、乡镇人民政府负责；卫生健康数据，由卫生健康主管部门和乡镇人民政府、街道办事处负责；社会保障数据和最低生活保障数据，由税务部门、人力资源和社会保障部门、民政部门负责；教育数据，由教育主管部门、人力资源社会保障部门、高等学校、科学研究机构负责。
“这项原则通过《广东省公共数据管理办法》首次在省级立法中真正落实到位，为实现公共数据的全生命周期监管打下了坚实的基础。”刘文静说。
此外，为解决公共数据更新不及时、数据质量不高等问题，《办法》还明确对公共数据资源实行统一目录管理。要求公共管理和服务机构应编制本机构公共数据资源目录，该目录应当包括公共数据的数据形式、共享内容、共享类型、共享条件、共享范围、开放属性、更新频率和公共数据的采集、核准、提供部门等内容。
关于共享类型，《办法》将公共数据分为无条件共享、有条件共享、不予共享三种。可提供给所有公共管理和服务机构共享使用的公共数据，属于无条件共享类，可向省政务大数据中心申请并获取，目前数据共享平均耗时为20多个小时。
仅能够提供给相关公共管理和服务机构共享使用，或仅能够部分提供给公共管理和服务机构共享使用的公共数据，属于有条件共享类，数源部门在接到共享请求后应在5个工作日内予以答复。不宜提供给其他公共管理和服务机构共享使用的公共数据，则不予共享。
首次明确数据交易标的
建立数据授权机制
在应用层面，近年来“数据交易”在各种层级的立法和规范性文件中频繁出现，但对交易的标的始终缺乏较为清晰、明确的阐述。此次《办法》在国内立法中首次明确，数据交易的标的是通过科学研究、产品研发、咨询服务、数据加工、数据分析等创新创业活动产生的数据产品或者数据服务。
“关于数据交易标的这一完整和清晰的规定正面回应各界的期待，有望在促进数据交易依法、安全、有序地开展方面为全国作出示范。”暨南大学信息科学技术学院副教授、数据挖掘信息化专家龙舜说。
同时，《办法》密切衔接《个人信息保护法》《数据安全法》关于个人信息处理权限和商业秘密保护的相关规定，在省级层面首次确立数据主体授权第三方使用的机制，规定“涉及商业秘密、个人信息和隐私的敏感数据或者相应证照经数据主体授权同意后，可以提供给被授权的第三方使用”。
确立数据交易合法标的、明确数据主体使用权和数据授权有关规定、推动建立数据交易平台，广东在这几个方面的创新，逐步搭建起数据要素高效有序流通的“四梁八柱”。基于此，广东省正积极探索以公共数据资产凭证化助推数字经济发展。今年10月16日，广东开出全国首张公共数据资产凭证，接下来，省内通过首轮公共数据资源普查汇聚的285亿条“沉睡”的公共数据，都有望被彻底唤醒。
《办法》还对粤港澳大湾区公共数据流通作出规定，提出推动建立粤港澳公共数据流动相关技术标准和业务规范。此前，广东已进行初步探索，粤澳健康码互转互认便是其中典型案例：从粤澳口岸进入广东省的人员，在个人授权的基础上，可将澳门特别行政区的“澳康码”转换成粤康码，凭绿码通关；而从广东省进入澳门的人员，也可授权将粤康码切换澳康码通关。作为探索公共数据资源在大湾区内依法流动和有效应用的成功案例，粤澳转码具有复制推广价值：基于数据主体授权，公共管理和服务机构之间、企业之间有望实现对被授权的数据的规范化、凭证化应用。
关于如何保护数据主体权益，《办法》从数据使用权、数据安全、数据授权、争议解决等多方面进行了规定，并细化了公共数据处理各阶段各环节的数据安全责任，确立了政府对数据交易的监管职责，为公共数据安全流动提供了制度保障的基本框架。
【亮点】
《办法》三大制度创新：
●在国内首次明确将公共服务供给方数据纳入公共数据范畴。
●在国内首次在省级立法层面真正落实“一数一源”。
●在国内首次明确数据交易标的。
从定义上看
针对长期以来公共数据范围不清晰的现状，《办法》在国内首次明确将“具有公共服务职能的组织”提供公共服务过程中制作或获取的数据，纳入公共数据的范畴。
《办法》扩大了数据采集、汇聚的范围，不仅可以助力政府提供更高质量公共服务、提升治理能力，让企业和群众办事更方便。
《办法》还将有效推动我省公共数据资源开发利用和促进数据要素的市场化。
从管理上看
《办法》在我国首次在省级立法中真正落实“一数一源”原则，这是国家对行政机关共享基础数据的基本原则，目的是保障每一条基础数据有且只有一个法定采集机关，该机关对数据的真实性和准确性负责。
从应用上看
《办法》首次明确数据交易的标的是通过科学研究、产品研发、咨询服务、数据加工、数据分析等创新创业活动产生的数据产品或者数据服务。
《办法》正面回应各界的期待，有望在促进数据交易依法、安全、有序地开展方面为全国作出先行示范。
《办法》规定“涉及商业秘密、个人信息和隐私的敏感数据或者相应证照经数据主体授权同意后，可以提供给被授权的第三方使用”。
基于此，广东省正积极探索以公共数据资产凭证化助推数字经济发展。
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