营商环境不等于政府对市场主体的态度

　　导读：优化营商环境，既不应是与世界银行指标进行无缝对接并不断刷新排名，也不是单纯为了“简政放权”而改革行政系统。

　　营商环境是市场经济的重要表达形式，其最早源于世界银行国际金融公司(IFC)的调查项目“doing business”。该项目旨在通过量化分析企业生命周期内适用的法规数据，比较各经济体在不同时期的营商环境指标(以下简称“世行指标”)。

　　我国对优化营商环境的讨论，始于新冠疫情暴发之前，但在后疫情时代格外重要。我们面临的现实问题是：法律政策具有滞后性，难以预料、抵御未来的不确定性风险；在突发重大事件下，市场的自我调节机制可能随时崩溃，有时难以充分发挥“看不见的手”的效用。

　　面对后疫情时代世界经济的新格局，我国营商环境制度应当何去何从？是追随以世行指标为代表的西方营商环境制度？还是结合我国国情和实践经验，探索一条符合社会主义市场经济特点的营商环境制度？遂成了必须予以回答的重要问题。

　　目前，我国优化营商环境主要沿着两种思路展开。

　　一种思路是，与世行指标无缝对接，通过不断地量化比对各项指标细节，寻找我国与西方法律之间的差异，提出修改国内法律的意见。此种思路简便易行，但容易忽视国情差异、地区差异及市场结构差异，甚至偏离我国优化营商环境的初衷，在一定程度上形成“两张皮”现象——理论成果难以应用于实践，实践问题无法通过法学理论予以解释。

　　另一种思路是，围绕“政府政务”、“放管服”改革、“简政放权”等关键词，从行政管理角度展开分析。该思路重视我国优化营商环境中的公权力因素，因其以现实生活为导向，着力解决现实问题，因而具有实践上的合理性，但论证上有欠充分。

　　营商环境与政府行为相关，但绝非等同于“政府对市场主体的态度”。当优化营商环境主要依赖于政府推动时，市场主体则沦为国家政策的被动接受者，而非优化营商环境的主角。

　　上述两个路径看似南辕北辙，但都属于追求统一标准的路径依赖。

　　一方面，世行指标将法律规范予以量化，极易出现指标“僵化”的局面。在量化路径下，不仅评价指标未必全面，权重设计也未必合理，如果全球在量化指标及其权重上遵守同一标准，必然忽视了国别差异，难以将优化营商环境落到实处。

　　另一方面，我国在“放管服”改革中也倾向于采用量化标准来评测改革成效，这同样是一种追求“量化”的改革逻辑。有的地方政府竭力压缩企业设立时间，但当企业登记时间已经减无可减时，企业登记机关转而要求企业采用标准化的章程和决议文本，给企业或投资者自主修改设置障碍。类似做法严重偏离了私法意思自治原则，侵犯了市场主体的商业自由，反倒违背了优化营商环境的制度初衷。

　　就制度发展而言，“量变”并非必然导致“质变”。若“放管服”改革的法律基础不明，必然在实践中出现波动，进而影响法律的稳定性。如果“放管服”改革不“锚定”在私法秩序上，必然出现“放松—管制—放松”的恶性循环。

　　私法是调整社会个体成员之间人身关系和财产关系的法律规范，是我国社会主义市场经济建设的法治基础。它以保障私权和鼓励契约自由为基本理念，通过对社会个体成员之间关系的调整，赋予权利、课以义务，从而构建一个切实保障私权的法律秩序，这与我国优化营商环境的发展目标不谋而合。

　　2019年10月8日公布的《优化营商环境条例》将“营商环境”界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的“体制机制性因素和条件”。根据该规定，营商环境是多种元素共同构成的制度体系及运行结果，显然不等于量化指标。量化指标可以成为评价营商环境的方法之一，但不等于营商环境本身。

　　在此意义上，优化营商环境，既不应是与世界银行指标进行无缝对接并不断刷新排名，也不是单纯为了“简政放权”而改革行政系统。优化营商环境，必须通过塑造良好的市场机制，让市场主体在市场经济中充分发挥作用。这意味着，针对优化营商环境的研究和实践，不应偏离市场机制及市场主体，而应当回归至私法语境，充分发挥私法对市场机制的治理力及对市场主体的塑造力。

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