江小涓：广义数字治理与平台治理难点

　　2022年7月31日，北大国发院承泽论坛第4期举行。论坛由北大国发院“平台经济的创新与治理”课题组和国发院智库主办，国发院传播中心协办。全国人大常委会委员、中国行政管理学会会长江小涓教授在会议上发表主旨演讲，本文根据演讲整理。

　　我今天所说的数字治理是广义的，包括三层含义：一是用数字技术治理，二是对数字技术治理，三是数字社会治理。这三层治理的含义都很复杂和深刻，超出人们的通常理解，带来传统角度的治理难题。有效治理需要理解问题本质、更新监管理念、转变治理载体和手段。

　　第一，用数字技术来治理。

　　通常人们所说的利用数字技术进行治理，是指用数字技术为政府治理赋能，提供更多治理手段，例如通过监控设备进行远程现场监管、利用线上流程为市场主体和公民提供更好的公共服务等。然而，我这里所讲的“用数字技术治理”，超出这个理解，将其延伸到政府和市场边界划分这个大问题上。埃莉诺·奥斯特罗姆是唯一一位获得诺贝尔经济学奖的公共管理领域学者。她的重要贡献是提出多中心治理的概念，现代社会治理不像一些经济学家讲的那样，要么市场要么政府。在一个很好的制度设计下，公民、社会组织、市场、企业都可以参与治理，我们原来讲所谓有外部性因而需要政府伸手的领域，有些可以通过一种有效的制度设计，通过各方的共同治理来完成。

　　在数字时代，多方治理问题可以极大扩展。数字时代之前，通过制度设计解决的问题通常是非常具体的，因为各方损益的计算很复杂。比如污水排放问题，只能在一个很局部的范围内设计。范围一大，就没有办法来计算各方在这个行动中的得与失。而现在有了数字技术提供的海量连接能力和巨大算力，环境问题中的多种形态排放、减排行为的贡献等，宏观上可以在很大范围内计算，微观上可以颗粒化到个人，而且可以追踪动态足迹。

　　更进一步就需要思考政府调控问题。需要政府干预市场的理由之一是政府具有“信息优势”：掌握统计数据，知道面上情况，因此能做出从全局角度看的正确决策。这些情况企业不知道，行业不知道，他们不听政府指导，就有可能是盲目在做决策。现在情况发生变化，政府的数据是层层报上来的，而数字平台的数据是各个现实场景实时汇聚出来的，很多行业组织甚至头部企业都能知道宏观数据，并不比政府知道的少，而且数据更加实时和准确。例如，几个大的工程机械平台实时监控全国85%以上大型工程机械设备的开工时长和运转情况，由此得到所谓的“挖掘机指数”，能够精准推断出全国投资项目的开工进展情况，成为了观察固定资产投资的风向标，还有货运车平台得到的“物流热度指数”、租房平台得到的“租房供求倍数指数”等，都是经典的宏观指标。还有，数字经济在经济中已经占有重要地位，但其运行逻辑和传统经济并不相同，例如网络空间大量可复用、复制、复刻的内容，供应方收益有限，消费者获益极大，但却无法合理估值使其体现在GDP中。因此，政府原来依据信息优势进行的宏观指导，就成为一个值得思考讨论的问题：政府的公共立场仍然无法被替代，但政府宏观调控行为、调控指标和调控手段是否需要进行调整优化？

　　第二，对数字技术的治理。

　　对数字技术的治理主要聚焦于数据问题、垄断问题和价值观导向这几个问题上。这几个问题都是对数字技术负面作用的治理。社交平台上经常有很多的虚假信息，这是所有国家都不愿看到的。欧洲2018年开始实施《通用数据保护条例》，旨在加强个人对网络隐私的控制。即使在这样的情况下，国内外平台的虚假信息都不少，平台持有的个人数据仍在持续增长，这是监管者和被监管者的博弈。

　　我国的平台企业在全球最宽松的环境中发展了20年，的确积累了不少问题，加强治理很有必要。不过对平台与传统大企业的差别要有清醒认识。“垄断”是监管中的高频词，但是对于平台企业的垄断判定有一些困惑，垄断的定义是具有市场控制力并因之获取不当利益，是状态和行为双标准。如果只是大而没有作恶，并没有什么问题。现在平台型大企业从其“大”来看超乎以往任何时期，但是现在很多大的平台没有“高收费”这种传统大平台损害消费者利益的行为，相反平台免费给消费者提供服务。现在判定垄断多数都用经营者合并消灭同业竞争的这个理由，或者说平台有自我优待问题，即给自己的关联企业导流让它们优先接触到消费者。现在有些学者批评说监管者不理解数字时代的垄断问题，不过在我观察的范围内，监管者还没有如此轻率地说，由于平台太大了所以我要打击你，真正处罚的时候还是讲究专业性的。当然有许多值得讨论的新问题，例如平台易于跨界经营和消费者易于多平台转换，就使得没有同业竞争者并不等于没有竞争者。

　　第三，数字社会的治理。

　　在这里讲数字社会，并不是经济问题、社会问题这种定义中的社会，而是与农业社会、工业社会、信息社会并列的一种划时代的社会形态。数字社会是一种新的社会形态，数字技术为其赋予了新的市场交易和社会交往的规则。比如大数据和算法可以在一定程度上决定每个人可以得到什么信息（智能推送）和获得什么资源（例如网络银行用算法决定谁能获得贷款）。数字技术还可以为早期的其它交易规则增效。比如市场信誉有利于增进交易，以前这种信誉都是局部的，骗子一处一处行骗走遍全国，但是现在互联网平台，一处失信处处难行。这对整个社会秩序的改变有重要影响。

　　从监管角度看，平台监管肯定是数字社会监管的重点，但确实面对许多难题。一是大而管不了，一些消费者日常使用的大平台，出了问题肯定不能一关了之，有问题要整改但不得停运。二是快而跟不上，平台上的商户、商品和服务数量巨大，以百万、千万计，而且更新极快，外在监管力量完全跟不上。三是深而看不透，大平台都是上千项多层次投资项目及其它利益关联，不细查深查，不易看透看准。四是新而看不懂，不同平台商业模式不同，相似平台也有很大差异，视频平台B站、抖音、快手还有小红书，经营模式有挺大差别，而且各自都在持续创新，外部监管者看明白理解到位很不容易。

　　第四，平台自治是基础和首要。

　　面对这样的格局，数字平台怎么治理呢？除了政府继续加强和改善监管外，平台自治是基础、是首要，一定要强调自治，没有这个基础，平台之外的监管者没有办法应对平台治理这个难题。平台在过去监管宽松的环境中已经运行了二十多年，前十多年几乎在缺少监管的情况下运行，仍然得到极快发展。没有政府管理为其赋信，消费者怎么敢买东西？平台只有走自我管理这条路。即使现在政府严加看管，但规模巨大和海量高频交易，政府的监管能力实际上远远不足。平台每天要处理的纠纷和问题非常多，一旦处置迟缓的话对平台的影响非常大，客户直线往下掉，舆情发酵就会产生很大影响，如果大家认为平台秩序不可信，平台就得关门。所以平台要存在一天，就必须承担起协调和监管的职能。平台的自我治理重点是平台生存所需要的，如消费者权益保护、知识产权保护、消费纠纷处理、交易信用维护、价值观导向正确等。之所以能够有效自治，还是靠技术能力。99%的商品和内容审核都是靠智能算法，有没有侵权、有没有黄暴赌毒等，人工复核只能是极少数。总之，在政府监管之外、之前，这么多年中国各类平台还算有序运转、还能成长发展，靠的是自治为主的秩序维护。

　　第五，对行政监管的思考。

　　我们对平台的行政监管这两三年力度比较大。回顾平台发展史，思考这几年监管中的成效与问题，我们认为今后对平台的监管，仍然要将平台自治水平的提升放在首位，换句规范的表述，就是要将对平台内部合规管理的监管放在首位。政府要给平台提要求，说清楚平台要自我管理好哪些问题，平台要能够向政府、向社会明示其内部合规管理的有效性并接受监管。关于平台合规管理问题，国际上有成熟的做法，是不是建立了一个消费者保护的合规管理体系，是不是有个人数据隐私保护的合规管理体系，而且有ISO体系中的评价标准。当然，政府必须严格监管平台合规管理体系的建立和运行，这是政府在数字时代维护市场公平竞争和社会平稳运转的重要职责。其次，政府需要按照平台特点进行分类监管。其实不同类型平台违规的点和监管重点有相同之处但更多是不同的。再次，我们要各方利益平衡的监管，消费者的想法是不一样的，有些喜爱免费加广告，有些喜欢付费无广告；有些喜欢个性化的推送，比如我喜欢平台为我推送的新书，特别精准了解我的偏好，有些喜欢在平台上冲浪觅新。总的来讲，平台的特点就是有智能算法，大多数场景下如果能够使不同偏好的消费者各得其所，有不同的方法满足不同人的需求，这样的场景就不要规定得太死，一定要怎么样不要怎么样，要防止出现一个极端事件就出台一个极端管理方法，维护了一部分人的利益却损害了另一部分人的利益。可以在守住底线的前提下先让平台试试看能不能做到平衡各方利益。最后是信息真实性和价值观导向的监管，这是各国政府都很重视的问题，在我国尤为重要。平台不仅是商业组织，同时也是社会信息传递和交互的基础设施，这方面的严格监管必不可少。

　　现在还有一个监管难点，就是有争议的技术应用谁说了算？反复讨论意见分歧的技术往往是正面负面影响都很突出的技术，要不然早就禁了。例如人脸识别，在疫情之中的应用总的来说大家基本赞同。但在正常情况下能否广泛使用？反对者多以隐私保护为理由。赞同的理由有许多，我听一位城市管理者讲过，这项技术在他所在的城市应用后，走失的儿童、老人和智障人士在几十分钟内绝大多数都能找到。难题是谁说了算？还有许多这类问题，持不同立场的人观点不同，决策者有时也是举棋难定。

　　最后说说另一个难题。面对数字技术带来的深层次的变化，行政监管的难题很多，监管部门也需要观察、研究和思考，需要综合考虑多种因素。数字技术应用领域，中国有许多创新走在前面，没有经验可以借鉴。监管部门偶尔出现行动不快、协调不够的情况可能很难避免。有些特别事件社会反响很大，政府只能先出手，先把问题最大的一面、最突出的一面管住稳住。因此，全社会都需要共同努力，有更多的公共讨论，不断提高对数字社会的认识水平，在政府主导下各自表达又合作协同，提高数字社会治理水平。

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