超大特大城市治理要主动适应数字时代要求

　　党的二十大报告提出要加快建设“网络强国、数字中国”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出“迎接数字时代，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。

　　数字时代的超大城市和特大城市治理不仅是网络强国和数字中国战略的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。数字时代的超大城市和特大城市的治理要让城市保持适宜的温度、适度的弹性，体现出广泛的参与性、最大的包容性、及时的回应性和发展的可持续性，建成宜居、宜业、韧性、智慧的有机生命系统，真正实现城市让人民的生活更美好。

　　一、做好超大城市和特大城市治理是中国式现代化的必然要求

　　1.我国超大城市和特大城市数量在世界上首屈一指。按照我国政府对城市规模定义的标准，城区人口超过1000万的为超大城市，超过500万的为特大城市。根据住房和城乡建设部、国家统计局的口径，2021年我国城区人口超过1000万的超大城市有7个，城区人口在500万到1000万之间的特大城市有14个。这些城市都分布在胡焕庸线的东侧。在一个国家之内，有如此数量众多的超大城市和特大城市，在当今世界上只有中国，而且这个数量现在还在继续增加。比如，2021年武汉、东莞、西安的城区常住人口已超过900万，最近几年将走进超大城市行列。其中，特别是武汉城区常住人口已达到995万。如果每个城市算上市域范围内的全部常住人口，目前我国超过1000万人口的城市已经达到17个，500万到1000万人口的城市也超过14个。

　　2.数字时代超大城市和特大城市治理机遇和挑战并存。目前，上海、北京、深圳、重庆城区人口都已超过1600万，广州城区常住人口也达到了1488万。如果算上市域范围内的全部常住人口，上海、北京、重庆、成都、广州、深圳已经超过或接近2000万，这比世界上许多国家的总人口都要多。一座现代化大都市的高效运行，除了靠硬件建设，还要靠科学治理。特别是在如今的数字时代，万物互联、万物皆数、万物皆智，带来了海量的数据生成、海量的人员往来、海量的物流集散，极大地活跃了要素流动，有利于市场化配置资源，但也产生了许许多多的安全隐患和治理难题。这对超大城市和特大城市的有效治理形成了新挑战，同时也给超大城市和特大城市的智慧稳健运行带来了新机遇。

　　3.推进超大城市和特大城市敏捷治理。随着城市越来越多、越来越“大”，我国21个超大城市和特大城市成为人口流入的重要集聚地。统计数据显示，截至2020年，我国流动人口总规模为3.76亿，约占全国总人口的26%，而21个超大城市和特大城市中流动人口就达到1亿，占全国流动人口总数的26%，而且这个比例还在上升。超大城市和特大城市是我国经济最具活力的区域，也是现代化程度和市民素质最高的地方。超大城市和特大城市必须直面数字时代城市治理面临的新挑战，顺应新一轮科技革命、产业变革以及社会组织方式重构的新趋势，实现精细、智慧、安全、敏捷的治理。

　　二、超大城市和特大城市实现敏捷治理必须树立先进的城市治理理念

　　1.从城市管理向城市治理转变。我国早期自上而下的、单向单薄的传统城市管理模式，已不符合当下现代化、信息化、市场化、国际化的大趋势。作为超大城市和特大城市，必须根据我国数字化转型和治理体系治理能力现代化的要求，率先从根本上转变治理理念。在数字时代，城市治理是所有市民的权利和责任，城市中的政府、企业、社区、市民、非政府组织之间的关系是立体交叉、多元互动的。现代城市治理理念要体现在城市规划、建设、运行、服务全过程，最终目的是要让全体市民有获得感、幸福感和安全感。落实在具体实践中，就是要让全体市民融入城市治理中来，有序参与城市治理的各环节，从需求表达、政策制定、实践执行到效果评价，都要充分容纳全体市民的声音，照顾到全体市民的合理诉求。这在如今的数字时代，是完全有条件做到而且必须实现的。

　　2.从物理空间城市向有机生命系统城市转变。数字时代的超大城市和特大城市，已经不再单纯是由钢筋混凝土玻璃幕墙构成的物理空间，也不再单纯是由众多个体聚合而居的巨大场所，而是一个能够呼吸、能够表达、能够思维、能够创造的有机生命系统。这样的城市有机生命系统与以往传统工业时代的小规模城市有本质区别，在城市治理的理念与目标、主体与客体、任务与重点、评价与反馈机制等各方面有自身特有的规律。因此，城市中的所有主体必须树立“全生命周期治理”意识，敬畏城市、善待城市、精心呵护和营造城市，实现数字时代超大城市和特大城市治理的根本性变革，把城市建设成一个生生不息的有机生命系统。

　　3.从粗放式管理模式向精细化治理模式转变。城市治理的本质是对城市中各种要素资源的合理配置和高效利用。超大城市和特大城市生产、生活、生态的丰富性得益于城市中多种要素资源的聚合，这就向城市提出了精细化自动治理的根本要求。城市治理的资源既包括政治体制、治理架构、运作机制等制度资源，也包括基础设施、生产生活物资、全社会财力等物质资源，还包括时间、信息、文化、观念等非物质资源，当然也包括最为重要的人力资源。超大城市和特大城市的敏捷治理就是要实现制度资源、物质资源、非物质资源和人力资源的高度适配和有机组合。

　　三、超大城市和特大城市敏捷治理的主要特征

　　1.数字时代的超大城市和特大城市是一个四元时空有机体。经济社会实现数字化转型，将极大推动大数据时代生产力和生产关系以及两者之间相互作用模式的重构。对于超大城市和特大城市来说，建立和提升城市内外数据的关联互通性，并不只是线性提升对原有物理空间和城市人口的管理能力，而是要建构一个线上线下高度融合，人、物、信息、时间科学高效运行的四元时空有机体。这个四元时空有机体由全体市民及其生产生活行为、全域物理空间、信息网络空间以及每一分每一秒的时间共同构成。城市治理要在这个四元时空有机体中全方位、立体化展开。

　　2.超大城市和特大城市要以治理精度保证治理温度。如果说传统的城市管理是纺造粗糙的农家土布，那么数字时代的城市治理就是精心制作江南刺绣。数字时代的海量数据资源以及云计算、区块链、人工智能等当代先进科技成果为提升城市治理精度创造了条件。利用先进的技术手段和工具提高城市治理的精度，并不是把城市变成冷冰冰的数据集合体和刚性的城市机器，更不是借助大数据把人变成机器和工具，而恰恰是要通过海量数据资源、完善的基础设施、先进的信息网络、人性化的体制机制设计，有效保证城市治理的温度和弹性。换句话说，就是要从数字化到智能化再到智慧化，不断推动城市治理理念、治理模式、治理能力的创新和提升，让超大城市和特大城市变得更加聪明、更加安全、更加人性、更加温暖、更有生机和活力。

　　3.超大城市和特大城市要实现公共政策的调适性稳态。“治大国，若烹小鲜”，治理超大城市和特大城市亦如是。超大城市和特大城市的公共政策要保持公共政策的调适性稳态。公共政策的调适性稳态是公共政策系统在城市四元时空有机体中能否有效发挥作用的关键因素。这就需要增强城市公共政策的科学预见性和协调稳定性。在数字时代的城市四元时空有机体中，要超越城市公共政策“变”与“不变”的简单二元架构，构建公共政策调适性稳态的全新框架，实现政策理念的和合贯通、政策内容的稳健调适、执行过程的连贯衔接、决策体系的配套协同、反馈系统的及时准确，实现“变”与“不变”之间的动态平衡与和合共生。

　　四、我国超大城市和特大城市敏捷治理的实施路径

　　1.建立超大城市和特大城市敏捷治理共同体。城市公共政策制定者和执行者要进一步提升数字素养，加深对数字化公共服务和管理加深认识，通过在职培训、政绩考核、政务服务水平评价等多种途径，尽快适应新时代城市管理要求，让城市赶上数字时代的步伐。与此同时，要为城市里的需照顾人群和老年人提供条件和帮助，最大程度弥合“数字鸿沟”。在这个基础上，建立超大城市和特大城市敏捷治理共同体。政府有为，市民有位，市场有效，人人参与、人人尽责，人人奉献、人人享有，大家各显其能、各得其所，才能真正实现城市良治。

　　2.升级“城市大脑”。近年来，全国各地在建设智慧城市方面进行了一系列探索和努力，特别是通过建设“城市大脑”数字治理系统，推进“一网通办”“一网统管”，优化数字化营商环境，在一定程度上改善提升了城市治理水平。但数据分散割据、数据“孤岛”、数据“堰塞湖”等现象仍然存在。部分地方还停留在“数据大”时代，并不能说已经进入了大数据时代。要让城市更安全和智慧、更有温度和效率，就需要构建面向决策者和全体市民的“城市大脑”数字治理系统，也就是说要在现有基础上打造“城市大脑”2.0版。当然，随着技术进步和发展需要，未来还要打造3.0、4.0版，从而让城市中的各方主体依托“城市大脑”数字治理系统，促进要素资源高效配置，实现城市可持续发展。

　　3.适度超前建设城市数字基础设施。要面向超大城市和特大城市经济社会高质量发展和敏捷治理的需要，适度超前建设信息网络基础设施、绿色智能数据与算力基础设施和新技术基础设施，构筑领先的数字技术能力支撑体系。统筹构建符合数字转型和智能升级、有效融合创新资源的城市数字基础设施体系。加快建设服务超大城市和特大城市生产生活的空间信息基础设施。同时要实施城市更新行动，加快城市老基建更新改造，使老基建与城市数字基础设施等新基建匹配运行。老基建更新改造，新基建加快发展，既可以为城市敏捷治理提供支撑条件，产生综合和长远效益，又能够通过投资直接拉动疫后经济恢复和增长。

　　4.强化网络和数据安全保障体系建设。网络数字技术和产品的广泛应用，模糊了虚拟世界与现实世界的界限，给人类社会带来便捷、舒适、新奇的体验，也对法律规范、伦理道德、个人权利、公共安全提出新挑战，甚至对人类文明的演进带来新考验。中国是人类历史上唯一一个不曾中断文明史的国家，现在又是世界人口大国和网络数字技术创新应用大国，还拥有数量最多的超大城市和特大城市。因此，我国超大城市和特大城市要主动面对新考验、应对新挑战，在技术、产业、伦理、法律、舆论、社会治理等方面综合施策，及时甄别和堵住网络数字技术运用和治理中的漏洞，依法保护个人隐私和权利，有效防范和化解公共安全风险，让网络和数字技术更好造福城市，为数字时代的社会治理积累新经验、探索新道路。

　　5.实现超大城市和特大城市自身与周边区域的协同敏捷治理。超大城市和特大城市要主动突破自身行政边界的局限，在交通通信、产业发展、数据共享、环境保护、公共服务、应急管理等方面与周边区域实现共建共治共享的协同敏捷治理，有力带动提升区域治理一体化水平。特别是超大城市和特大城市的公共政策制定者和执行者要主动寻找更多的自下而上、由内向外的协同元素，促进区域各方形成治理和发展共识，让区域协同发展实现自然涌现。

　　（作者系同济大学特聘教授）