【专家观点】大数据分析十八大以来我国营商环境建设成效

　　摘要：良好的营商环境是促进市场主体良性竞争、激发市场活力和社会创造力、推进经济高质量发展的有力保障。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地方各部门坚持新发展理念，坚定不移全面深化改革，推动我国营商环境建设取得举世瞩目的成就。本文通过大数据方法对多源信息进行汇聚分析发现，十八大以来我国营商环境在市场化、法治化、国际化、便利化四个方面均取得长足进步，但同时也仍存在一些短板和问题，需要久久为功持续深化改革加以破解。对此，提出进一步优化营商环境、助力我国经济社会高质量发展的期盼建议。

　　引言

　　营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，是政府治理、经济潜力、资源条件、社会环境等诸多因素优劣的综合表现。当前，百年变局加速演进，世界形势复杂严峻，新冠肺炎疫情持续肆虐，全球政治经济治理体系和合作竞争格局处于深刻变化调整期，不稳定性不确定性愈发凸显，风险挑战明显增多。同时，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的爬坡过坎关键期。在这样的背景下，优化营商环境更加显示出其特殊意义。一方面，优化营商环境是坚持和完善中国特色社会主义制度，健全市场经济体制，完善治理体系和提高治理效能，促进市场主体良性竞争和集聚发展，激发市场主体活力和社会创造力的内在需要；另一方面，优化营商环境也是保护产业链供应链安全稳定，维护国家产业和经济安全，提升国际竞争力的必然要求。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视营商环境建设，始终把优化营商环境摆在治国理政的重要位置。面对复杂严峻的国内外形势，党中央高瞻远瞩纵览全局，把营造良好营商环境作为推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要抓手，瞄准制约经济发展和市场主体活力的突出矛盾，全面深化经济体制改革和“放管服”改革，不断完善政府管理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，减少政府对市场行为的干预，维护公平公正的竞争秩序，坚持扩大对外开放，有效提升了我国市场主体活力、社会创造力和国际竞争力。世界银行发布的《营商环境报告》显示，我国全球排名快速上升，2019年已升至31位，连续两年跻身全球营商环境改善幅度最大的十大经济体。中国国际贸易促进委员会问卷调查显示，企业对中国营商环境的评价连年提升，2021 年度整体评分达到4.38 分，为“较为满意”水平，其中五成以上受访企业对营商环境“非常满意”，这一数据表明中国营商环境评价维持在良好水平。

　　1十八大以来优化营商环境成效集中体现为四个“化”

　　十八大以来，我国向着打造国际一流营商环境的目标不断迈进，在市场化、法治化、国际化、便利化四个方面取得长足进步。

　　1.1 市场化：坚持推进刀刃向内改革，市场主体活力持续迸发

　　十八大以来，我国持续推动刀刃向内的改革，最大限度减少政府对市场行为的干预，以政府权力的“减法”激发市场活力的“乘法”。一是锐意简政放权，为市场主体“松绑”。2013年，李克强总理提出在本届政府任内把国务院部门实施的1700多项行政审批事项减少三分之一，2016年这一承诺目标提前超额完成。目前国务院各部委已削减行政审批事项数量超过50%，取消中央指定地方实施行政审批事项超过30%，清理规范行政审批中介服务事项超过70%，中央层面核准的企业投资项目压减90%。探索实施市场准入负面清单制度，也是我国刀刃向内推动自身革命的一项重大举措。2016年，天津、上海、福建、广东开展市场准入负面清单试点，2017年试点范围扩大到15个省市，2018年正式推出《市场准入负面清单（2018年版）》，自此全面实施市场准入负面清单制度，此后清单在2019、2020和2022年多次更新。按照“非禁即入”原则，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，不断迭代完善的清单使市场主体创造性大大激发。二是大力减税降费，“减负”让市场主体“轻装上阵”。减税方面，深入推进税制改革，2016年全面推开“营改增”试点，并连续多年下调增值税税率，对小微企业实施普惠性税收减免，确保所有行业税负只减不增。降费方面，持续降低行政事业性收费标准，压减行政事业性收费项目，大力查处乱收费行为，并推动降低用能、物流费用。据统计，2013-2018年，取消、停征、减免1100多项中央和省级政府行政事业性收费，推动降低用能、物流、电信等成本，累计减轻市场主体负担超过3万亿元。2019、2020年，全国累计新增减税降费分别超过2.16、2.6万亿。2021年全年新增减税降费超过1万亿元，并为制造业中小微企业办理缓缴税费超2100亿元。三是深化商事改革，为市场主体“赋能”。党的十八大以来，我国持续深化商事制度改革，使市场和政府“两只手”的作用更好发挥。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》颁布，将公司注册资本由“有限认缴制”改为“完全认缴制”，拉开商事制度改革序幕。2013年10月，国务院常务会议部署推进公司注册资本登记制度改革。2021年7月“证照分离”改革全面覆盖，有效缓解了市场主体“办证多”“办证难”问题，至2021年底惠及企业134.6万户，占同期新设企业的28.1%。一系列改革举措夯实了我国经济发展的微观基础，形成了市场活力焕发的良好局面。工商登记注册数据显示，2021年全国新设市场主体2887.2万户（图1），同比增长15.4%，截至当年底市场主体达1.54亿户，新增和累计市场主体数量分别是2012年的6.7倍和2.8倍，持续迸发的创业热情带动大量就业，也进一步推动经济社会发展形成良性循环。

注：数据为笔者根据公开数据汇总统计所得。

图1 2013-2021年新设市场主体数量（单位：万户）

　　1.2 法治化：多管齐下完善法规制度环境，为企业经营保驾护航

　　我国坚持立法先行，持续推进营商环境领域政策法律供给，加快法律法规立改废释，不断将优化营商环境的成果制度化，为优化营商环境提供坚实的制度保障。一是政策法规加速完善，织牢法治体系“安全网”。2020年1月1日起实施的《优化营商环境条例》将多年来各地区各部门改革中行之有效的经验做法上升为法规，填补了专门领域的立法空白，是我国营商环境制度化建设的阶段性重要成果。专项领域立法也不断深化，如《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》等进一步降低市场准入准营门槛；《外商投资法》《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》等提振了各类企业投资积极性；《反垄断法》《反不正当竞争法》修订与时俱进，相关司法解释及时出台，使公平竞争制度更加健全。各地方也结合实际因地制宜在营商环境立法方面积极探索实践，从中央到地方的营商环境相关制度体系初步形成。据不完全统计，十八大以来各地发布涉及“营商环境”的政策法规呈加速上升趋势，累计已超2.8万件（图2）。各地还排查、修订、废止与优化营商环境改革精神不符的各类文件，如为推进《优化营商环境条例》贯彻实施，2020年各地累计修订废止不符合条例规定的法规、规章和规范性文件等约1000件。二是监管方式推陈出新，托起市场竞争的“公平秤”。近年来我国不断创新和改进监管方式，以有效监管推动构建公平市场环境。2013年一些地方开始探索“双随机”监管模式，2015年国务院完善这一监管方式并在全国推广，2019年“双随机、一公开”全面推行。“双随机、一公开”监管模式的普及，有效改变了检查名目繁多、企业疲于应付的情况，也很大程度压缩了寻租空间。我国从2014年开始加快社会信用体系建设，不断健全完善以信用监管为抓手，衔接全监管环节的新型监管机制，使信用信息在联合惩戒、金融征信等领域的重要作用日益显现。各地各部门也积极探索“互联网+监管”模式，打造“智慧监管”“精准监管”系统，推动实现监管既“无处不在”又“无事不扰”，在提高监管效能的同时，最大限度减少对市场主体的影响。同时，对于方兴未艾的新兴信息技术领域，实施审慎包容的监管原则，为新业态、新技术、新模式健康发展预留了充足的探索空间。三是司法保障力度空前，架起企业权益的“保护伞”。在法律法规逐步健全的同时，我国也不断改革和完善涉企案件的司法审判程序，依法保护各类企业合法权益。2013年至2021年9月，全国法院共审理民商事案件9645万件，办理执行案件5831万件，执行到位金额超10万亿元。通过践行“每个案件就是一个营商环境”，各类市场主体的合法权益得到有效维护，减少企业家干事创业的后顾之忧。特别是，为维护公平有序的市场竞争秩序，国家大力度打击垄断和不正当竞争行为。裁判文书数据显示，近年来审理查办的涉垄断和不正当竞争案件快速增长（图3），反映出反垄断和反不正当竞争执法力度正在持续加强。多个头部互联网企业受到反垄断立案调查或处罚，大数据杀熟、被迫“二选一”、掐尖并购等乱象得到有效遏制，获得社会舆论广泛称赞。

注：数据检索自北大法宝网。

图2 各地发布的营商环境相关政策法规数量（单位：件）

注：数据检索自裁判文书网。

图3 涉垄断和不正当竞争案件数量（单位：件）

　　1.3 国际化：高水平推动扩大开放，外资吸引力大幅增强

　　十八大以来，我国将对外开放融入国家发展战略，通过打造国际化营商环境促进体制机制改革，使我国经济对外竞争力和吸引力不断增强。在全球化遭遇逆流、新冠疫情猛烈冲击之下，我国吸引外资金额仍逆势上扬，2021年增速达到14.9%，实现近十年来首次两位数增长，外资及港澳台资新设企业数量同比增长36.1%（图4）。一是自贸区先行先试，开放“排头兵”作用显著。从2013年开始，我国先后在上海等省市设立覆盖东中西的21个自贸试验区。自贸试验区围绕制度创新核心任务，持续深化改革，累计向全国复制推广近300项制度创新经验，为加快构建开放型经济新体制进行了卓有成效的探索。自贸试验区的改革开放创新红利也得到充分释放，2021年21家自贸试验区实际使用外资2130亿元，实现进出口总额6.8万亿元，同比分别增长19%和29.5%，以占全国不到千分之四的国土面积实现了占全国18.5%的外商投资和17.3%的进出口，为全国稳外贸、稳外资发挥了重要作用。二是准入“门槛”一降再降，外商“向心力”大大增强。近年来我国探索外商投资准入前国民待遇加负面清单的管理模式，对外资准入的限制持续快速减少。2015年外商投资产业指导目录中限制性条目减少一半，2017-2021年，我国连续修订全国和自贸试验区负面清单，数量分别由93项、122项减少至31项、27项（图5），不断压减的负面清单不仅彰显了我国扩大开放的决心，也极大提振了外商投资的信心。普华永道《2021在华日本企业发展调研报告》显示，91%的受访在华日企表示未来3-5年会保持或加大在华投资规模。华南美国商会《2021年中国营商环境白皮书》显示，94%的美资企业对中国市场持乐观态度，中国被列为最佳投资目的地。三是对标对表国际标准，筑高夯实开放“沃土”。近年来我国参照国际标准和通行规则，针对自身短板弱项制定重点改革任务清单，不断在降准入、削成本、强保护、增便利等方面主动作为，极大缩小了与国际一流营商环境的差距。十八大以来，我国还签署或升级了包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在内的十多项双边多边贸易和投资协定，使相关协定总数达到150余项，极大拓展了国际投资和贸易，助力我国成为世界第一大货物贸易国和第一大外资吸收国，并成为包括美国、欧盟、日本等在内的120多个国家和地区的最大贸易伙伴。

注：数据检索自企查查平台。

图4 外资及港澳台资企业注册数量（单位：家）

图5 全国和自贸区外资准入负面清单项目数量（单位：项）

　　1.4 便利化：优化提升政务服务，惠企便民水平大幅增强

　　十八大以来，各地方各部门以公平优质、高效便利为目标，不断提升政务服务水平，惠及千万市场主体。一是优化政务服务流程和机制，缓解“脸难看”“事难办”。为缓解政务服务单位存在的门难进、脸难看、事难办问题，近年来各级各部门聚焦增强服务意识，创新服务方式，优化服务流程，各类改革举措不断涌现。特别是针对企业和群众反映突出的多头跑、反复跑问题，各地方普遍将行政区域内各类政务服务事项集中在政务服务大厅统一办理，整合审批权力，精简证明和手续，极大方便了企业创业兴业。目前，县级以上地方政府政务大厅和乡镇（街道）便民服务中心的覆盖率均已接近100%，基本覆盖全国的政务服务体系和不断创新优化的服务方式，使“马上办、就近办”“只进一扇门”“最多跑一次”逐步成为现实。二是加快推进数字政府建设，实现“网上办”“掌上办”。近年来，国家高度重视信息技术在公共服务中的应用，加强数据开放共享，优化网上服务流程，全面加快推行“互联网+政务服务”。全国一体化政务服务平台于2020年基本建成，联通31个省（区、市）及新疆生产建设兵团和46个国务院部门，目前已汇聚有关地方和部门900余种电子证照目录信息42亿余条，累计提供电子证照跨地区跨部门共享22.35亿次，成为全国政务数据互联互通互认的重要渠道。各地各部门也加快把现场办理事项延伸至网络，打造“24小时不打烊”政府，多数服务事项都实现了全流程“网上办”“掌上办”。通过践行“信息多跑路、群众少跑腿”理念极大提高了行政办事效率，企业生命周期不同阶段政务服务的舆论满意度均达到90以上（图6）。三是持续加强金融支持，破解“融资难”“融资贵”。十八大以来，各部门贯彻落实党中央关于金融要为实体经济服务的政策导向，多措并举缓解市场主体特别是中小微企业的融资难融资贵难题。金融系统综合运用再贷款、再贴现、下调利率、降低存款准备金率、加大应收账款融资支持、发行小微金融债等方式，千方百计扩大市场主体融资渠道，降低融资成本，从拓渠道、增需求、防风险等多维度破解融资难题。特别是在新冠肺炎疫情冲击下，改善融资状况为中小微市场主体纾困解难、渡过难关发挥了积极作用。数据显示，截至2021年末，全国小微企业贷款余额近50万亿元，其中普惠型小微企业贷款余额19.1万亿元，同比增速近25%，较各项贷款增速高近14个百分点。

图6 舆论对企业生命周期不同阶段的政务服务满意度

　　2营商环境“优”无止境，仍需久久为功

　　经过多年的持续努力，我国营商环境建设取得了令人瞩目的成绩，但营商环境建设没有完成时，“优”无止境，仍需久久为功持续把营商环境推进向高水平。当前，我国营商环境仍存在总体发展水平不平衡，政府和市场关系未完全理顺，部分法律法规与国际通行规则对接不畅，部分领域行业市场准入门槛偏高，部分地方隐形壁垒多、地方保护主义未杜绝、监管执法“一刀切”、政务服务效率低、办事成本高等问题短板，与优化营商环境的目标和企业群众的期待有一定差距。在疫情持续冲击、世界经济复苏乏力的情况下，我国经济下行压力持续加大，面对错综复杂的国内外形势，必须进一步解放思想，通过制度创新构建更高标准、更加公平的市场体系，久久为功推动营商环境持续优化，通过良好的营商环境赢得发展主动权，保持我国经济稳定增长、长期向好。

图7舆论对营商环境建设期盼的热词词云图

　　通过大数据技术对互联网主要渠道中有关营商环境建设的相关舆论进行识别抓取，并结合调研、座谈对市场主体、专家学者等的观点进行综合分析梳理，提出进一步优化营商环境、助力我国经济社会高质量发展的期盼建议。

　　一是期盼政策更精准。以《优化营商环境条例》为基础，加强营商环境法律、法规、政策的协调配合，对违反上位法、相互矛盾或与营商环境优化方向冲突的情况要及时修改或废止。坚持以市场主体需求为导向优化政策供给，变“政府思维”为“企业视角”，不断缩小制度供给与企业需求之间的差距。利用线上线下等多元化宣传方式加大政策的宣传和引导，帮助市场主体特别是小微市场主体了解政策、享受优惠。充分利用大数据手段及时跟踪市场主体经营生产状况，主动发现、精准识别各类政策的适用对象，推动“人找政策”转变为“政策找人”，促进政策切实落地生效。

　　二是期盼政务更高效。加快转变政府职能，进一步深化简政放权，统筹做好改革设计，科学配置和界定上下级政府和部门之间的权责关系、资源分配规则以及事权责任。各地各部门要摒弃狭隘的政绩观和部门利益观，以推进公共利益最大化为原则打破条块分割，加强跨地域跨部门协同合作，破除妨碍统一市场建设、干扰正常市场行为、阻碍要素自由流动的体制机制障碍，打破形形色色的“卷帘帘门”“旋转门”“玻璃门”。进一步放宽市场准入，全面实施市场准入负面清单制度，推动“非禁即入”普遍落实，破除负面清单之外的隐性壁垒。

　　三是期盼服务更便捷。加强数字政府建设，持续推进政务信息系统整合，避免重复建设与资源浪费，加大先进数字化技术的创新应用，在更大范围、更多事项上实现网上办、掌上办、跨省通办。提高跨层级数据共享的质量和效率，促进数据向一线部门回流，提升基层服务效能。倡导“像网购一样评价政务服务”的理念，整合线上线下多种评价渠道与在场离场评价方式，实现意见诉求高效反馈。加快完善“以评促改”“以评促优”机制，将群众满意度纳入地方政务服务人员考核体系，推动切实解决各类“急难愁盼”问题，为市场主体和人民群众破障碍、增便利、谋实惠。

　　四是期盼竞争更公平。对各类所有制市场主体一视同仁平等对待，消除在审批、监管、招标等过程中针对民营资本、中小企业的歧视性、限制性条款。加大对知识产权的保护力度，健全知识产权维权援助和纠纷解决机制，加强对新业态知识产权保护制度的探索。加强反垄断和反不正当竞争案件查处力度，制定适用于数字经济条件的反垄断规则。继续推进“互联网+监管”和“双随机、一公开”监管，全面提升监管部门的智能化监管能力，实现对市场主体的全方位跨部门综合监管。加强社会信用体系建设，依法实施失信联合惩处，营造诚信公平的市场竞争环境。

　　五是期盼开放更全面。深入贯彻《外商投资法》，执行好鼓励外商投资相关政策，保护外资合法权益，促进内外资企业公平竞争。持续优化外商投资市场准入规则，有序减少对外资企业设立资产规模、股比等方面的限制，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。建立健全政府与外资企业的沟通机制和诉求反馈渠道，充分发挥各国在华商会的联系纽带作用，通过商会进行信息汇总传递、解疑释惑，及时掌握和处理外资企业面临的堵点问题。加快自由贸易试验区、自由贸易港建设，进一步探索推动国内制度规则与国际通用规则对接，积极参与全球经济治理和国际经贸规则制定，推动形成全面开放新格局。

　　参考文献略。

　　（来源：《中国发展》2022年10月第5期。作者：邢玉冠，博士，国家信息中心大数据发展部助理研究员，主要研究方向为大数据分析；杨道玲，博士，国家信息中心大数据发展部处长、研究员，主要研究方向为宏观经济大数据分析。）