优化营商环境的实践路径

　  党的二十大报告强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。推动高质量发展，离不开一流的营商环境 。一个地区营商环境的优劣影响着区域内企业的发展程度和区域外经济体的投资意愿，最终对地方经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响 。各地营商环境的模式虽有侧重，但高效便捷的政务环境、公平竞争的市场环境、公正透明的法治环境、守约践诺的信用环境、亲商安商的人文环境无疑是营商环境优化的愿景 。因此，可以从构建多元主体依法共治营商环境的新型格局 、加快地方营商环境条例红利的有效落地、发展法治化与数字化深度融合的营商环境等三个方面提升营商环境的优化实效。

　　营商环境是经济社会发展赖以存在的基础和条件，一般指法律、政策和政务等软环境。国务院制定的《优化营商环境条例》对营商环境的定义是：企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。从经济学角度讲，营商环境是对企业活动所涉及的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等各项要素的总称。2013年11月，党的十八届三中全会提出“建立法治化营商环境”的目标之后，各级政府开始全面建设营商环境，党的十九大将优化营商环境作为经济发展新方略和“放管服”改革的新目标。党的二十大报告指出,要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。今年政府工作报告提出，加快建设全国统一大市场，建设高标准市场体系，营造市场化、法治化、国际化营商环境。近年来，全国各地竞相推出优化发展环境或者营商环境的政策。例如天津采用“便利优先模式”，深圳采用“效率优先模式”，香港采用“国际化优先模式”。优化营商环境的实质是政府与市场的定位问题，所以，优化营商环境离不开深化简政放权和创新政务服务。只有实现人流、物流、信息流、资金流、技术流的互联互通，才能增强经济发展硬实力。

　　一、构建多元主体依法共治营商环境的新格局

　　营商环境是以政府主导，市场、社会主体参建公益性的公共产品，强调政府的主导作用，就是要明确政府有所为有所不为，更重要的是，政府要把应为之事做好做到位。客观地讲，各地关于营商环境的规章制度和政策收效较为明显，但与期望有较大差距。分析各地发展环境中存在的问题，表象是一些公务人员不作为、慢作为、乱作为，实质是政府职能转变还无法适应市场经济实际需求。中央对此开出两个药方：一是加快行政法治建设，向市场提供规范的政策政务环境。中央提出法治是治国理政的基本方式、推进国家治理体系和治理能力现代化后，客观上推进了法治政府建设步伐，推动了职能法定、行政行为规范、执法程序正当、依法承担责任。政府在履行创造良好发展环境职能时依法行政、领导干部以法治思维和法治方式办事工作，能够扩大投资、吸引人才、聚集各类生产要素，培育市场主体，推进经济稳步快速增长打下基础。正是从这个意义上，习近平总书记提出，法治是一种基本思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。二是简政放权，向市场提供高效服务。党的二十大报告在前期简政放权的基础上，进一步提出转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府。简政放权、放管结合、优化服务的目的是建设服务型政府，是把政府职能向创造良好发展环境方面转变的自身革命，这样的革新能有效减少市场主体交易成本，激发市场活力，要注意的是简政放权也应坚持改革于法有据，依法清理和规范行政审批事项。

　　然而，优化营商环境并不是政府包揽所有的一元管理模式，政府部门是负责定方向、做规划，依法定职责、程序行使权力，减少对市场主体干预。在此基础上，市场主体和社会主体要发挥自身参与治理的优势，助力营商环境优化。因此，构建多元主体依法共治营商环境的格局，主要是要厘定多元主体的规则、行为边界。

　　第一是准确定位自身在营商环境中的地位、规则和行为边界，赋予市场主体与社会主体充分的治理权限。优化营商环境强调市场主体和社会主体的多元共治，就是强调发挥社会治理多元主体协同参建的合力，就是把优势汇聚起来实现“1+1＞2”。然而，这样的合力不是简单的力量相加，而是从治理意识、治理行动和治理效能三个方面共同推进。一是要深刻解读营商环境“人人有责”的自觉性，树立优化环境与每一位市场主体都是息息相关的观点，逐渐形成市场主体主动参与优化、积极合作的意愿。二是营商环境的优化在赋予市场主体更多权利的同时，还要承担更多的社会责任，例如多元主体要把各自负责的工作任务落到实处，把参与的意愿转变为参与的行动，同时也能把实践工作的成果进一步转化为指导工作的具体方案。三是要增强多元主体的互利互信合作，实现营商环境的良性治理。

　　第二是更新市场竞争规则，推动要素市场化改革，改变过去市场主体仅靠政府的政策倾向。要素市场化改革旨在推动市场要素自由无限制地有序流动，从而提高资源配置效力，激发市场经济活力和社会发展创造力。国家对于市场化配置出台的一系列政策，如《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于加快建设全国统一大市场的意见》《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》，就是要通过完善市场准入、社会信用、产权保护等基础性制度，实现开放有序、竞争充分、行为规范的营商环境，并在这个过程中聚集国内外资源要素，为构建新发展格局提供坚实支撑。

　　第三是以社会自治组织、行业协会的充分赋权拓宽企业的意见渠道，赋予企业营商环境塑造的建议权与话语权，实现多元主体依法共建营商环境。行业协会商会是构建社会治理新格局的重要主体，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《内蒙古营商环境的问题及优化对策》中就提出在制定涉企的相关规章、政策时，要有企业代表参与，特别是要有一定比例的民营企业、中小企业代表参与，听取其意见，为形成良法善治局面打好基础。对于社会组织治理实践的创新探索，需要在制度框架内进行。针对基层最迫切需要解决的实际问题，要不断完善相关制度，健全相关法律法规，进一步明确群众参与社会治理的权利和义务，让群众知道如何参与、怎样参与，进一步明晰行政机关、社会组织、公民个人等的权责关系和职责范围，让群众知晓基层治理的责任等相关规定。

　　二、加快地方营商环境条例红利的有效落地

　　建立营商环境地方立法、决策与执行环节的运行衔接机制，推动营商环境制度红利落地。集中梳理营商环境地方立法、决策与执行环节间的衔接“堵点”，例如破除隐性门槛，推动降低市场主体准入成本；规范涉企收费，推动减轻市场主体经营负担；规范实施行政许可和行政备案；切实规范政府采购和招投标行为。“法治是最好的营商环境。”习近平总书记深刻阐明了法治和营商环境的关系，为法治打造良好营商环境提出明确要求。优化营商环境作为“十四五”开局的重要突破口，通过制定配套工作办法，按照权责清单的职责、流程，落实营商环境立法的惠企规定，避免营商环境法治化保障体系虚置空转等方式方法，着力破解法治化营商环境的痛点难点堵点问题。直击营商环境优化的痛点、难点、堵点，可以从以下三个方面入手：

　　一是打造企业全生命周期服务体系。例如，上海出现的一种好做法就是把法律服务与区域优势产业集群深度融合，以中小微科创企业全生命周期服务为重点，围绕企业合同审查与管理、人力资源合规、知识产权合规、企业股权架构设计、企业并购、上市等核心环节，构建“法律+”企业全生命周期服务产品生态圈。融合电话平台、实体平台、网络平台三大服务载体，为企业提供法律咨询、专业机构对接、公证、仲裁、调解、鉴定等服务。

　　二是推进包容审慎监管，营造宽严适度的监管环境。例如，湖北省竹山县建立轻微违法行为容错机制，对72类轻微违法行为实行“首违不罚”，健全自由裁量基准制度，加强对不同性质违法行为的分类查处。竹山县通过转变监管执法理念，提升行政执法规范，减少重复检查、多头检查对企业的影响，减轻企业负担，对监管执法过程中发现的违反市场监管法律法规的苗头性、倾向性问题，优先运用提示、告诫、约谈、建议等非强制性执法方式进行监管，引导市场主体依法、规范经营，实现法律效果与社会效果相统一。

　　三是鼓励试点新区先行先试改革措施。例如，甘肃兰州新区在全国率先推行“独任审核”；创新投资项目审批制度改革，企业投资项目分类别压缩审批时限。还创新出了弹性出让、先租后让的工业用地供应方法等新办法。兰州新区就是聚焦营商环境这个工作重点，坚持模式创新、机制创新的理念，在重点领域和关键环节拆壁垒、解痛点、疏堵点，打造出了投资更便利、管理更高效、服务更优质、市场更公平的营商环境新局面。

　　三、发展法治化与数字化深度融合的营商环境

　　营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升市场竞争力。习近平总书记指出：“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。”实践证明，哪里营商环境好，哪里发展就快；哪里营商环境优，人才、资本、项目就流向哪里。当前，营商环境优不是靠税收优惠、土地免费等政策性优惠了，而是要通过法治化保障营商环境常态发展、通过智能化促进政府服务效能的方式，实现营商环境的跨越式发展。政府数字化改革与法治化营商环境之间的内在联系，主要表现为四个方面：一是以数字化管理打破传统行政服务模式，促进政务信息公开透明，构建亲清政商关系。二是有效借助数字技术推动行政执法改革，以有限的行政干预激发无限的市场潜能。三是运用数字技术优化企业办事流程、畅通政务服务渠道，变“群众跑腿”为“信息跑路”。四是高水平的政府信用得益于数字化转型带来的改革红利，在提升政府治理绩效的同时，也不断提升着政府公信力。

　　具体而言，一是建立数字政府治理机制，助推政务服务水平跃升。政府数字化转型是撬动构建服务型政府的机制杠杆，而营商环境法治化也是检验政府数字化转型治理效能的重要指标。具体而言，要推进公共数据开放共享。促进全社会对数据的深度开发和增值利用，释放数据创新活力；要构建多元协同工作模式，运用数字化手段，打破条块分割、各自为政的局面，由点及面连接各级各部门，逐步消除管理和服务边界。要建设数字政府综合应用，围绕重大任务落实实现政府治理高效化、整体化、精准化和智慧化。二是打造执法监管数字应用，助推“大综合一体化”行政执法改革。规范公正文明执法，是建设法治政府的基本要求，是维护社会公平正义的重大举措，是提升依法行政公信力的重要途径。整体推进“大综合一体化”行政执法改革，着力打造“大综合一体化”执法监管数字应用，就是要以数字化改革为引领，以构建高效协同的事中事后监管执法体系为重点，推动行政执法全方位变革、系统性重塑。法治政府实施纲要（2021-2025）提出了“一支队伍管执法”的执法要求。而“大综合一体化”执法监管数字的应用就是对法治政府这一要求的具体落实。具体而言，就是集办公、办事、办案于一体，实现了案件受理、事项询问、证据采集、法制审核到事项审批结案全过程留痕，全流程可视化、规范化和信息化。执法监管的创新方式能够覆盖大气质量，环境卫生，消防安全，交通秩序等各个领域，把以前这些由各部门分头来监管的事情，现在可以通过综合执法一体化的创新方式予以有效解决，实现问题导向，精准监管、有效监管。三是探索社会信用智治模式，助推信用监管机制创新。数字经济应用于社会治理领域，就是把信息化建设和数据化治理有效整合，形成优化营商环境的动力加持。这一应用已在浙江、上海等经济发达省份和地区呈现出了巨大的市场活力，是营商环境优化的必然发展趋势。信用智治模式的特点是变单一管理为全员参建，变为我治为我要治，主要优势在于整合区域内各领域的治理信息，为社会风险预警和研判提供了充分及时的数据资源，从而促进区域联动监管的实现。这一模式还能够通过搜集保存市场主体信用资料的方式，进一步提升市场主体信用评价的重要性，促进市场主体和政府部门实现信息互通共享，有利于营造守信者受益、失信者受限的社会诚信氛围。建设守信践诺政府，要把依法行政、阳光执法作为基本要求，消除损害市场公平竞争、制约企业创新发展的政策制度壁垒和政务失信行为。

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