营造法治化营商环境：内涵与路径

　　【摘要】营商环境作为市场经营主体在市场活动中涉及的各环境要素的总和，主要由产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用四个维度组成。营商环境的法治化作为优化营商环境的题中应有之义，是贯彻落实习近平法治思想和党中央、国务院重大决策部署的客观要求，是推动市场经济高质量发展的根本路径。目前我国法治化营商环境建设面临立法体系和司法机制不健全、执法标准不统一、科学的营商环境评价体系欠缺等挑战。对此，应从立法、司法、执法等方面构建法治化营商环境体系，助推新时代中国特色社会主义市场经济高质量发展。

　　营商环境的内涵要义

　　营商环境是市场经济主体在市场准入、生产经营、退出市场等过程中所涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等要素的总和。良好的营商环境可以提振一个国家或地区的国际影响力，促进国际交流与合作的开展，及其对国际市场竞争的有效参与。在社会主义市场经济条件下，良好的营商环境应具备以下内涵。

　　一是产权保护。依法保护产权是完善社会主义市场经济，持续优化营商环境的必然要求。“无恒产，则无恒心”。对稀缺资源的争夺、占有和分配，以及由此引发的社会动荡和变革，贯穿于人类社会漫长的历史演变过程之中。作为规制稀缺资源分配的规则、规范，产权制度在经历了反复的社会博弈之后，最终被世界各国确立为重要的制度安排。成熟的产权制度可以源源不断地创造社会财富，促进市场经济的蓬勃发展。我国在相关法律法规中对公共财产和私有财产的保护都作出了制度性安排，为各市场经营主体的产权保护提供了有力的法治保障。新征程上，应深入贯彻落实党的二十大精神，把依法强化产权保护作为优化营商环境的重要内容，更好地激发各类经营主体的经济活力，增强优化营商环境的法治底色。

　　二是市场准入。市场准入制度作为市场竞争的入口和市场资源配置的逻辑起点，其完善程度会对市场经济产生重要影响。宽松的市场准入制度一方面可以充分鼓励市场竞争，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面也可能导致市场鱼龙混杂，从而扰乱市场经济秩序、降低其发展质量。党的十八届三中全会明确提出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。市场准入负面清单制度实现了我国市场准入环节的法制统一，有利于打造高水平高质量的市场经济体制，营造公平透明、可预期的一流营商环境。

　　三是公平竞争。公平竞争是市场竞争的灵魂，是建立全国统一大市场、构建一流营商环境的关键，是推动经济高质量发展的内在要求。在自由竞争的市场经济环境下，公平竞争有利于鼓励竞争者积极创新，及时推动商品或服务的迭代升级，确保物美价廉的商品或服务脱颖而出，通过优胜劣汰实现市场的资源配置功能。在社会主义市场经济条件下，“公平竞争”能够保障小微企业和民营企业的市场竞争资格。为小微企业和民营企业提供更多参与市场竞争的政策扶持和服务，着力改善小微企业和民营企业的营商环境，有利于构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕。对此，习近平总书记提出：“中小企业主和个体工商户是创业致富的重要群体，要改善营商环境，减轻税费负担，提供更多市场化的金融服务，帮助他们稳定经营、持续增收。”

　　四是社会信用。诚实守信是中华民族的传统美德，社会信用制度体系亦是社会主义市场经济体制和社会治理体系的重要组成部分。弘扬诚实守信的传统美德，加快构建具有中国特色的社会信用制度体系，对推进国家治理现代化和构建一流营商环境具有重要意义。有限的司法和行政资源无法关照到所有违反规则行为，并对其进行处罚。作为补充性和替代性机制，社会信用机制往往可以填补公共执法盲区，发现和惩戒市场交易过程中的失信行为。此外，社会信用制度体系因其成本较低，既可以有效降低公共执法成本，又可以简化商事交易程序，进一步提高商事交易的效率，是打造一流营商环境中必不可少的一环。

　　法治化营商环境的重要意义

　　社会主义市场经济本质上是法治经济，法治为社会主义市场经济的良性运行提供了坚实保障。随着我国经济体制改革的深化和开放力度的不断扩大，优化营商环境的相关议题越来越受到党中央的关注和重视。打造公平有序、透明可预期的营商环境，离不开法治的引领和保障。法治化营商环境将市场主体的经营行为全面纳入法治轨道，从有法可依、依法行政、严格执法和公正司法等多个维度为市场经济主体的合法经营提供司法保障和基本遵循，从而消除市场主体交易的潜在壁垒，形成规范、高效、可信赖的市场环境，充分激发社会主义市场经济活力。法治化营商环境是打造良好营商环境的价值目标和重要途径，只有通过法治化才能真正促进市场主体的经济地位平等和有序竞争，真正打造现代化、国际化、市场化、法治化的一流营商环境。

　　营造法治化营商环境，是贯彻落实习近平法治思想和党中央、国务院重大决策部署的客观要求。2014年12月，习近平总书记在十八届中央政治局第十九次集体学习时强调，“加快市场化改革，营造法治化营商环境”。2019年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出了“法治是最好的营商环境”的重要论断。党的二十大报告明确提出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。与此同时，党中央、国务院也对优化法治化营商环境予以重点关注并作出重大决策部署。可见，坚持优化法治化营商环境，是坚持党的领导，贯彻党的执政理念的客观要求，是响应党的号召，坚定不移发展社会主义市场经济的体现。

　　营造法治化营商环境，是推动社会主义市场经济高质量发展的根本路径。营商环境的法治化建设是我国全面深化经济体制改革、实现经济高质量发展的关键所在。市场主体是经济发展的基本载体，是经济活动的主要参与者、社会财富的主要创造者、就业机会的主要提供者，在经济发展中起着关键作用。健全的法治体系可以保障市场经济秩序的平稳运行，满足市场主体的合理预期，保障当事人的人身及财产安全。制定市场结构调整、基础设施建设、市场化经营机制的法治保障政策，构建公正透明、包容开放的法治化营商环境，有利于保障市场主体的合法权益，吸引更多的资金流和信息流进入市场，不断激发市场主体的活力和创造力，让市场主体持续创造财富，从而稳住经济基本盘，推动经济社会持续、稳定、高质量发展。因此，从社会主义市场经济蓬勃发展的角度而言，再怎么强调营造一流的法治化营商环境都不为过。

　　营造法治化营商环境，是法治建设的题中应有之义。世界银行的B-Ready《说明及指南》和《方法论手册》以年为周期对全球绝大部分经济体的营商环境进行量化评估，并对新的宜商环境体系作出详细说明和解读。其中，世界银行注重对企业经营的法治环境进行评估，对企业的设立、经营和退出等流程均设置了相应的法治考察维度。完善的法治体系是营商环境持续优化的根本保障，法治化可以为市场主体提供稳定、公平、透明、可预期的营商环境。对我国而言，法治化的营商环境能够在瞬息万变的市场竞争中对市场经济主体的经营发展起到“固根本、稳预期、利长远”的作用，助推我国经济稳步增长。这一点与世界银行倡导的理念一脉相承，完善市场经济和推动市场的法治化建设，两者在本质上是一致的。完善的法律制度和良好的营商环境相辅相成、互相成就，共同致力于一流的高质量营商环境的建设和公平公正法治社会的打造。

　　营造法治化营商环境的挑战

　　政策法规体系尚不完善。首先，营商环境法律体系顶层设计不到位。目前，我国有关营商环境的专门法规仅有《优化营商环境条例》一部，其他关于营商环境的规定散见于《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》《中华人民共和国行政许可法》中，专门立法及配套法律法规不健全，部分领域的营商环境立法存在空白。缺乏专项营商环境建设的上位法律将导致各地各级法院在工作时缺乏相应指引，难以依法营造全国统一的营商环境市场。其次，营商环境法律规范缺乏必要的衔接。不同地区的政策规范不统一，导致企业在不同地区经营时面临不同的营业壁垒。就算在同一地区，企业的进入和退出市场、在市场中进行生产经营活动的相关政策也往往由不同的责任部门制定，企业在生产经营过程中时常出现办事流程不顺畅、办事程序复杂等问题。最后，营商环境法规的更新速度较慢。作为新兴课题，营商环境在我国的相关法律政策中的内容需要不断更新以匹配市场发展的速度。在实践中往往存在着旧的法规清理不及时，新的配套意见和执行标准无法及时出台，政策更新速度跟不上市场发展速度的现象。

　　司法、执法短板尚待补齐。首先，不同地区的司法协调性欠缺。我国不同地区的司法部门在信息交互、案件的管辖和移交、强制执行等方面缺乏相应的联动机制，导致司法部门之间无法协调处理好案件，区域之间的司法冲突时有发生。其次，执法信息公开标准不统一，执法规范性不强。缺乏对行政执法信息的公开标准进行规定的法律法规，导致一些部门在执法的过程中存在选择性执法和选择性适法的现象。同时，有些执法机关工作人员法治意识薄弱，利用行政权力排除和限制竞争行为，违规插手和干预市场活动，损害了企业的利益和法治化营商环境建设进程。最后，行政执法监督不够规范。行政执法监督规范的缺失不利于约束政府行政权力，导致实践中出现执法不严、政策朝令夕改、“新官不理旧账”等现象。政府的行政权力需要得到合理约束，部分地区政府的权力清单和责任清单需要进一步清晰化、标准化、规范化。

　　缺乏科学的营商环境评价体系。2018年和2019年的中央经济工作会议都提出，要建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，但我国目前仍缺乏被社会大众普遍接受的法治化营商环境建设评价指标体系。当前，我国对法治化营商环境评价指标的相关研究相对较少。2019年国务院发布的《优化营商环境条例》并未对营商环境的评价进行规定，我国现有的与营商环境指标评价体系相关的的法律法规，如政府部门和司法机关发布的《法治化营商环境司法评估指数体系》《法治化营商环境建设指标体系》等文件，多集中于司法领域，而在其他领域存在空白，且这些文件普遍存在过于原则化、可操作性不高等问题。此外，法治化营商环境的第三方评价机制同样存在欠缺。我国目前推行的营商环境评价体系多从政府的视角出发，缺乏真正从独立第三方视角出发的、公正公开的法治化营商环境评价体系。

　　营造法治化营商环境的途径

　　加强营商环境领域立法。良法是善治的前提，完善的营商环境法律法规是打造法治化营商环境的重要保障。应坚持科学、民主立法，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境，确保各项法律法规之间的统筹协调和彼此融通。具体而言，应当与时俱进，在产权保护、信息公开、市场准入、社会信用等领域制定和完善相应的《营商环境优化法》《投资保护法》《企业服务法》《行政程序法》，推进与营商环境密切相关的法规“立改废”工作，及时修改和废除不合理、与实践存在冲突的法律法规，建立健全全周期管理机制；完善公平审查制度，健全法规政策投诉举报清理机制，畅通民众反映不公平竞争问题的渠道；重视产权保护相关法律制度的建设，完善对侵犯知识产权行为主体的相应惩罚机制。

　　加大法治化营商环境执法力度。良好的制度优势只有在转化成治理效能时才能真正地落到实处。就优化法治化营商环境而言，应当注重执法工作的实施，全面贯彻《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律，确保《优化营商环境条例》等行政法规得到实施。依法规范市场主体的经营行为，依法实施行政许可和行政备案制度，依法落实市场准入负面清单，开展市场准入效能评估试点，清除带有市场准入限制的显性和隐性壁垒，保障企业充分参与市场竞争，依法平等保护内外资企业的合法权益。坚持推进公正文明执法，进一步增强执法过程的透明度，强化相应的执法监督体制，严肃处理政府机关人员执法不力、互相推诿等问题。落实行政执法责任追究制度，杜绝“新官不理旧账”等逆法治现象。

　　多措并举提高司法质效。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，是打造法治化营商环境的重要组成部分。法院应当坚持公正司法，严格执行和适用法律，依法平等保障案件中当事人的诉讼权利，确保案件体现司法公平正义。法院在司法的过程中，应深化诉讼制度改革，优化审判人员职能分配，健全司法机关相互配合、相互制约机制，充分发挥非诉纠纷解决机制效用；落实智慧法院的建设，提供一体化诉讼服务，在事件的前中后时间段对案件进行网上全流程实时监督，切实提高司法质效。

　　构建法治化营商环境评价体系。打造一流的营商环境是一项系统性工程。健全营商环境评价顶层设计，注重不同法律法规之间的协调和配合，统筹审慎立法和先行先试之间的关系，构建不同法律法规之间互相配合的营商环境法律体系。在法律法规中体现具体明确的有关营商环境评价的方法、评价内容和评价标准，依法定期对营商环境评价工作落实情况进行考核监督。压实各地区政府主体责任，督促各级政府和部门制定相应的任务清单，落实法治化营商环境评价体系的建设。健全社会第三方评价的法律制度保障机制，增强其评价的公开性和科学性，切实提高营商环境评价体系的规范化水平。

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