上海营商环境调研｜375家在沪企业的营商感受与期待

“集团在中国选址时，除了要看当地财政、政策支持，还会调研、评估城市的综合营商环境。在这方面，上海的表现无疑是靠前的。”2023年5月，一家外企如是告诉澎湃研究所研究员。

以上内容，来自上海营商环境大调研项目的企业深度访谈。2023年3月，澎湃新闻与上海市发展和改革委员会联合发起上海营商环境大调研项目。

除了深度访谈，调研项目组还展开了问卷调查。2023年6月到8月，上海营商环境大调研课题组通过澎湃新闻客户端、微信公众号“上海大调研”，以及第三方问卷平台发放问卷，最终合计收集375份在沪企业有效问卷。本次问卷调查意在从公共服务、监管执法、政策环境、融资压力、创新生态等方面测量在沪企业对于上海营商环境满意程度。

375家样本企业涉及11个行业，分别为工业（24%）、日常消费（18%）、信息技术（15%）、可选消费（11%）、医疗保健（9%）、基础材料（6%）、金融（5%）、能源（4%）、房地产（3%）、公用事业（3%）、电信服务（2%）。企业规模上，小微企业占样本总数的28.27%，中型企业占55.47%，大型企业占16.27%。企业性质上，外资企业占21.33%，民营企业占71.20%,国有企业占7.47%。

经统计分析，81%的样本企业对上海营商环境总体评价为“很满意”或“满意”。主要发现如下：

全文图表由澎湃研究所研究员谢秋伊根据问卷调查数据结果绘制

一、 公共服务篇：一网通办受好评，办事手续、投诉渠道可继续简化

公共服务总体评价高

《上海市优化营商环境条例》（2021年版本）提出要“构建标准化、规范化、便利化、普惠化的全方位服务体系”。随着“放管服”改革不断推进，上海各区政府致力于为企业提供“一站式”“一件事”等“跑一次”政务服务。

样本企业对上海公共服务的平均满意百分比为78.6%，其中选择“满意”和“很满意”的比例从高到低为84.27%（信息易得）、80.27%（服务效率）、79.74%（规定清晰）、69.87%（费用水平）和65.86%（手续简单）。

有受访外企告诉澎湃研究所研究员，上海政府具有较强的服务意识。“在发布与外企相关的政策时，上海会在发布官方中文版本之后，很快发布英文，甚至法文、日文的翻译稿供参考。”受访的部分民企也反映“上海的流程审批效能高，费用更合理。相关政府机构的协调能力强，部门之间的对接高效。”

上海政务服务满意度较高，得益于上海政务服务数字化转型的决心。《上海市优化营商环境条例》提到上海市建设全流程一体化政务服务平台（“一网通办”），整合公共数据资源，加强业务协同办理，优化政务服务流程。问卷显示，针对上海政务中的数字化服务水平，83%的企业表示“满意”或“很满意”。

《2023年上海市全面深化“一网通办”改革工作要点》显示，“一网通办”将继续构建线上线下结合的全方位服务体系，推进政务服务全流程智能化、集成化办理。积极探索依托“一网通办”开展重要政策及解读的线上精准推送，探索政策“阅办联动”机制，打通政策公开平台和政务服务平台等政务改革。

85%企业对跨境服务表示满意

上海自近代以来就是中国商贸重要的“码头”，货物往来不绝，信息流通频繁。要成为具有国际影响力的社会主义现代化大都市，跨境服务是上海塑造国际大都市形象的重要项目，也是企业感知营商环境的重要方面。目前，上海的跨境服务主要体现在报税、通关、检疫、运输、审批、产权等方面。

上海市政府从2017年的营商环境优化方案开始关注跨境服务。企业对跨境服务整体评价良好。85%的企业认为上海人员、货物、信息的跨境活动是顺畅、高效、合理的。其中，各组中选择“满意”和“很满意”的样本比例均值达到83%。

7月，上海市商务委告诉澎湃新闻，上海跨境电商综试区已在全国率先打通跨境电商零售进出口双向通路，未来将积极实施“出海优品”行动计划，加快数字化赋能跨境电商发展，并持续推进跨境电商示范园区建设等。

成为营商友好城市，与国际接轨的标准至关重要，如市场准入准则、行业标准等。因此，改善上海标准，对标、引领国际水平是上海政府努力的方向之一。到2025年，《上海市标准化发展行动计划》提出要“牵头制定修订新的国际标准60项、主导制定修订新的国家标准800项，新增培育上海标准50项”。2023年，“上海标准”已经达到32项。问卷显示，97%企业认为中国的相关行业标准不低于国际先进标准。

建议一：公共服务可持续简化手续

调研过程中，不少企业向课题组反映希望简化审批流程、明确审批标准等。在公共服务板块的五个维度中（信息易得、规定清楚、手续简单、服务效率高和收费低），手续简单维度的满意程度是最低的，6.67%的企业认为“不满意”或“很不满意”。

一家食品企业告诉澎湃研究所研究员，增加酒类销售，必须更新营业执照和食品流通许可证。而此两证均须到门店所在区办理。这对在上海有上千分店的企业来说，是一个庞大的工作量。“一个店的申请就是一沓材料，乘以1500家店，签得手都发抖了”。该企业建议，希望连锁经营的企业，可在某个区统一申请更新/办理流通许可证，并将此流程上线，在“一网通办”实现线上办理。

企业对办事手续相对复杂的感受也体现在政策申报上。调查显示，在未申报产业政策扶持的企业中，48%是因为从事产业没有扶持政策，31%认为申请太麻烦、门槛高，21%是因为不了解过相关情况。

一家高科技研发企业提到，很多产业政策有包括硬件投入、人力投入比例等方面的硬性规定，“只要调整超过10%，都要重新申报”。这对企业灵活调整投入来应对市场变化造成了一定影响。该企业建议，在企业研发投入后，对真实研发投入做审计，再施行补贴，灵活处理对硬件和人才投入的标准。

建议二：畅通企业投诉通道，提升企业投诉体验

企业与政府的良性沟通是营商环境重要的部分。问卷显示，有50%的企业曾经尝试过向职能部门提意见或者投诉。其中，民营企业投诉率（53.6%）高于国有企业（28.6%）和外资企业（46.3%）。

在投诉过有关部门的企业中，56%表示问题很快得到解决，32%表示问题得到部分解决或者花了很长时间才解决，12%表示没有收到回应或者解决。在没有尝试投诉的企业中，43%表示不了解相关渠道或者对得到回应没有信心。

也就是说，总样本中共有43.5%的企业因为觉得不方便或没信心而选择不投诉。其中，58.5%的小微企业、49.9%的大型企业和35.6%的中型企业认为投诉体验不佳。在调研过程中，部分企业向澎湃研究所研究员建议，希望增加12345企业专线、增加企业投诉专用通道等。

中山大学政治与公共事务管理学院教授梁汉平认为，近期电子政务主要集中在政民方面，可能相对忽视了政企方面的改善，居民和企业对投诉回复的期待可能也有所差别。“一些居民投诉可能是情绪上的反应，过了一段时间或者收到一些回应后可能慢慢气就消了。但是企业投诉，可能确实是某些情况对经营上有持续负面影响。这种情况对投诉回应的期待就会更高、更实”。

二、监管执法：罚得少，罚得温和，但方式方法要跟上

近七成样本企业对监管执法表示满意

《上海市优化营商环境条例》单设“监管执法”一章，提出:“相关政府部门应当……实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，预留发展空间。”问卷分别从营商环境监管和执法两个方面做了满意度测量。

66%的样本企业对监管执法总体“满意”或“很满意”。其中，对监管标准表示满意的企业占69.6%，对监管效果表示满意的企业占66.13%，对监管方式表示满意的企业占61.6%。

执法上，约七成企业认为执法的效果、方式和力度是合理的。69.6%的企业“很满意”或“满意”现行的执法标准，67.73%“很满意”或“满意”执法效果，66.4%“很满意”或“满意”执法方式。

对监管执法的总体满意情况也在调研走访中得到了支持。比如，受访外企认为上海政府对其营商的干扰、干预较少，特别在监管、执法、处罚方面，上海对企业的处罚相对比较温和，还有免罚政策。

建议：监管执法应注意方式方法

问卷显示，在监管效果、方式、标准三个维度中，企业对监管方式的满意度最低，为61.7%，对监管标准的满意度为69.6%，对监管效果的满意度为66.1%。不合适的监督管理方式往往有“一刀切”和“形式化”的倾向。

据澎湃研究所研究员在上海的调研，一家书店希望加入茶饮业务，但部分区县的市场监管部门对此持否定态度，认为缺乏经营条件而不予允许。根据2015年食品药品监管总局发布的《食品经营许可审查通则》，冷食类、生食类、糕点类、自制饮品类须设立“相应的制作专间”，“专用操作场所”。部分商家表示，要求独立空间并“不解决根本性的食品卫生问题”，规定有“形式化的倾向”，约束了企业对“新业态、新场景”的经营探索。

同样，执法方式也是执法效果、方式与标准三个评价维度中满意程度最低的，为66.4%。相较而言，企业对执法标准的满意度是71.2%，对执法效果的满意度为66.4%。不合理的执法方式往往简单粗暴，给人“教育性弱而处罚目的强”的印象。

对监管执法方式方法的不满在调研报告中也有所体现。某消费服务类企业曾在店铺门口摆了少量桌椅。城管执法时，未经沟通，直接将其桌椅器具全数没收。虽然此类执法有法可依，但因没有沟通与提示，店方觉得“特别突然”。该企业希望可以增加执法的包容性、柔性，先教育后执法。

三、政策环境：需要提升小微企业政策感知度

七成企业满意政策环境，半数小微企业感受度低

政策环境在一定程度上体现了政府打造营商环境的开放度和包容度。本次问卷从营商政策感受度和营商政策稳定性两个方面设计了问题。

将企业“引进来”和“留下来”是目前城市政府重要的工作任务，所以招商与营商政策尤为重要。招商与营商政策，也被看成是城市政府营商环境优劣的重要指标之一。70%的企业代表认为上海的招商、营商政策对企业业务发展有实际帮助。

作为营商政策具体体现，约有66%的企业受惠于相关产业政策的扶持，其中，87%认为产业政策对业务发展起到实质性帮助。根据上海市产业政策服务网的记录，截止到2023年12月6日，上海一共出台大大小小促进具体产业发展的利好政策共计100项。

在调研中，不少企业反映上海政府工作人员“不仅懂产业，甚至懂行业侧的专业技术，体现出很强的学习能力。甚至在重点产业和企业的选择上，政府不仅具有分析产业赛道的能力，也具有客观评价一个公司及其团队的能力”。

除了政策感受度以外，政策稳定度也是评价营商环境的重要维度。受访企业表示“上海出台的政策相对稳定，没有大起大伏，这成为其政务信用较好的原因之一。”问卷显示，77%的企业代表认为与企业经营相关的制度和政策是相对稳定、可预见的。其中，中型企业和外资企业对政策稳定性的满意度较高，而民营企业对政策稳定性的满意程度较低。

梁平汉认为，政策不稳定的主要表现形式是不同部门之间“政策打架”。“权力上收后，‘条’政治大于‘块’政治。地方政府统筹不同部门政策协调的能力减弱，而条级政府上达下效的能力增强。这导致企业需要应对不同的决策部门，有时会导致一些低效的现象”。 同时，各部门制定政策有自己的关注点，也需要地方政府综合把控来消除可能的外部性。

浙江大学公共管理学院“百人计划”研究员、浙江省共同富裕文化创新研究中心研究员范晓光也关注营商环境的稳定情况。“权力上收后对基层公务员审核越来越严格，这在一定程度上打击了基层官员有所作为的积极性。”范晓光认为，“基层官员为了发展地方经济，有些行为客观上的确奏效。现在基层倾向于无为，那么这部分助力也就没有了，这也会影响营商环境。”

值得一提的是，在上海328.39万户各类市场主体中，中小企业群体有量大面广的特点，总数占了九成以上。在这个背景下，样本企业中48.11%的小微企业代表认为上海营商环境政策对企业发展没有明显帮助，该值高于大型企业（10.1%）和中型企业（6.7%）。

对此，梁平汉和范晓光认为，相对浙江主要以民营中小企业为主的经济结构，上海经济结构以国有和外资大型企业为主，因此可能在政策制定和政策执行上主要考虑大企业的情况，而相对忽视了小微企业的营商体验。“一方面，政府的政策制定和宣传，相对而言更针对大企业。另一方面，小微企业的体量有限，可能基层工作人员重视不够。当然，如果营商环境更倾向于大企业，也会对小微企业造成一些资源挤压。” 梁平汉说。

四、财务融资：36.8%小微企业融资难

近四成小微企业表示融资难

《上海市优化营商环境条例》中有不少提升金融环境的规定，比如“设立中小微企业政策性融资担保基金，建立健全融资担保体系……市财政部门应当会同市地方金融等部门，建立信贷风险补偿和奖励机制”等。

整体来看，84%的企业认为相比其他企业目前没有融资困难。但36.8%的小微企业认为融资要比其他类型的企业“难”或“难得多”，明显高于中型企业6.3%和大型企业11.4%。

小微企业的财务压力还体现在人力资源和基础设施的费用高。有23.6%的小微企业认为人力成本没有换来更高的经济效益，这一比例高于大型企业（16.4%）和中型企业（5.3%）。此外，仅有37.7%小微企业对基础设施费用表示满意，此比例低于大型企业55.7%的和中型企业的68.75%。 类似问题在调研报告中也有反映，一些小型民企告诉澎湃研究所，信用评级和银行贷款方面的限制可能会影响他们的融资空间。

梁平汉认为，除了小微企业经营风险大导致融资本就较难外，可能上海的补助补贴更多针对特定行业的大型企业，可以特事特办，所以它的基础设施费用可能就会降低。而对于小微企业可能没有特殊优惠，那么小微企业承担融资和基础设施费用就会感到一些困难。

五、创新环境：无歧视、规则透明两方面还要改善

八成企业表示营商需要良好的创新环境

上海创新产业占比大。2022年，全年实现地区生产总值（GDP）44652.80亿元，其中战略性新兴产业增加值10641.19亿元，占上海市生产总值的23.8%。因此，营造好的创新环境尤为重要。《上海市优化营商环境条例》强调“加强知识产权保护工作”“支持创新创业集聚区建设”。调查显示，77%企业代表认为他们的业务发展依赖或者很依赖于良好的产权保护和创新支持。

创新产业的发展仰赖良好的产权保护和创新支持政策。近几年，上海陆续发布了《上海市知识产权保护条例》《上海市反不正当竞争条例》《关于强化知识产权保护的实施方案》等政策文件，持续强知识产权保护力度化。问卷显示，80.1%企业对现行产权保护表示满意，75.2%的企业对现行创新支持政策表示满意。

建议：继续营造透明、平等的市场环境

透明、平等、反垄断的市场环境是鼓励各类主体参与创新的基础。市场管理中，满意程度相对较低的是无歧视和规则透明两个维度，分别是72%和66.1%，低于其他维度。其中，分别有14.15%和18.87%的小微企业代表认为，市场仍然存在歧视性规则和隐性市场壁垒。

调研期间，也有企业表示在市场准入上，有些项目只有国企才能参与竞争，还有“准入不准营”的隐性壁垒等。

同时，有19.75%的中小企业代表认为没有受到良好的反垄断管制，有23.57%的中小企业代表认为在权益保障方面受到的保护不如大型企业。小微企业呼吁持续营造透明、平等的市场。

范晓光认为，中小企业是万众创新的重要主体，也和灵活就业有密切关系，因此小微企业经商承压会对创新经济生态造成一定不利影响。可考虑从政策角度在大型企业和小微企业之间创造一些链接，在大中型企业主导的经济结构中，给小微企业更多的生存空间，维持良性的创新生态。

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