江苏南京：明晰财产权益 助力乡村振兴

　　编者按

　　党的二十大对全面推进乡村振兴战略作出部署，明确要求“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。农村不动产确权登记是深化农村土地制度改革的一项重要基础性工作，是显化和实现农民财产权益的重要举措。近年来，各地按照中央部署，持续推进房地一体宅基地确权登记颁证，取得积极进展。我们将陆续推出相关做法经验，供各地参考借鉴。

　　规范开展房地一体宅基地确权登记颁证，对于依法保护农民财产权益、夯实农村土地制度改革基础、推进美丽乡村建设具有十分重要的意义。经过近10年的试点和推广，江苏省南京市农村房地一体宅基地地籍调查已实现全覆盖，确权登记颁证基本完成，实现“应登尽登、应发尽发”，登记数据成果全部汇交国家级不动产登记信息管理基础平台。南京以政府组织“总登记”形式开展的农村房地一体宅基地确权登记颁证工作，为农民增加财产性收入提供了切实的产权保障。

　　房地一体宅基地确权登记基本完成

　　早在2014年10月，南京就在六合区横梁街道黄中社区开展农村不动产登记试点，拉开了全市农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的序幕。2015年，在黄中社区发出全市第一批农房和宅基地不动产权证书。

　　试点期间，南京市规划和自然资源局按照“统一调查规范、统一数据标准、统一软件平台、统一政策口径、统一档案管理”的方式，实现农房统一登记工作的规范化、标准化、制度化体系建设。

　　从试点到全面推开，南京统筹升级改造农村房地一体不动产登记系统、资料查询系统，并构建城乡一体的不动产档案管理体系，依托数字化改革探索相关登记业务网上申请、现场核验“最多跑一次”及全程网办。

　　到2021年下半年，六合区基本完成登记发证工作任务，发证率位居全省第一。全市层面也基本完成“总登记”目标任务。

　　破解历史遗留问题导致的“确权难”

　　在房地一体宅基地确权登记颁证工作中，南京构建了市、区、镇街、村居、村民小组五级联动、左右协调、高效运转的工作机制。各区成立工作领导小组，由区主要领导担任组长，各相关部门、镇街主要负责人为成员，将工作要求贯彻到村，调动村组力量参与。期间，南京局深入各区实地调研，组织现场观摩会、推进会，持续开展督促指导，约谈工作进展滞后的分局负责人。

　　2019年，南京市政府召开专题会议研究农村不动产地籍调查和登记发证工作，南京局连续3年将农村房地一体宅基地确权登记颁证工作列入全局工作任务要点。针对这项工作遭遇的复杂历史遗留问题，南京坚守法规，打破常规，以“四个一”策略寻求破解之道。

　　——用一套确权政策解决棘手难题。以六合区为例。针对调查发现的面积超标、审批手续不全、分户意愿强烈等矛盾和问题，该区分类给出处理意见。如，对于宅基地和房屋实际面积超出原证载（或批准）面积，但在规定面积标准内的，经确认按实际面积登记；宅基地和房屋面积超过规定标准的，按规定面积确认登记，超出部分不予确认。

　　——用一张“三级确认表”找到权源依据。针对历史遗留问题导致的“确权难”，南京探索由农房宅基地权利人申请，村民小组认可、村（居）初审、镇（街）审定的“三级确认”模式，保障无权源材料的农户及规划居住区外农户的基本权益，在操作上符合村民自治原则，并尽量简化程序、缩短周期。

　　——用一份人民调解协议书高效调处家庭内部纠纷。南京在房地一体宅基地确权登记颁证中，以人民调解协议书替代传统的司法公证，由权利人自愿申请，简便有效，且减轻了农户的经济负担。在司法部门指导下，由各镇（街）司法所和村（居）委会具体实施。涉及家庭成员内部利益分配的，以户为单位的家庭成员如能自行达成一致意见，由家庭全部成员共同签订协议书，村（居）委会进行见证；不能自行达成一致意见的，可申请由村（居）组织协调，镇（街）司法所进行调解。

　　——用一种“二房二地”记载模式破面积难题。房屋建设时没有超标，但其后几十年间反复翻建、加建的部分，在实践中存在未经审批的情况。针对这类受时间、地缘因素形成的历史遗留问题，南京以“二房二地”记载模式予以破解：宅基地使用实际面积和房屋的实际面积如超出审批规定的标准，登记时在证书权利其他状况栏记载两组面积数据，即：宅基地使用和房屋的实际面积，以及宅基地使用和房屋的确权登记面积。该模式的运用，化解了宅基地和房屋面积的意见分歧，同时固化了宅基地使用范围和面积。

　　在颁证阶段重视登记质量复核

　　对于颁证阶段的各类问题，南京分门别类查找原因、对症施策，将“发证到手”作为复核不动产登记质量的重要手段，以群众的满意度检查工作成效。

　　对已通知但群众未领取的，南京局组织协调村委会配合，利用节假日等时间节点，及时将剩余不动产权证书发放到群众手中。同时，该局在发证环节开展登记工作回头看，完善地籍调查和登记预申请相关资料，对于之前资料不齐备的，查找问题源头，争取村民小组、村委会、镇（街）协同增补，确保登记手续齐备、程序合法合规。对于确实部分占用耕地、不符合“一户一宅”等情况，及时进行纠错。

　　在全力将证书实际发到群众手中的同时，南京局将发证台账作为抽查复核的基础，让台账如实反映全市“发证到手”的工作成效；对已发证但存在记录缺失、联系方式为空或姓名不匹配等情况的，进一步完善相关信息；对于其他原因未能发证到手的，建立台账资料，做到“宗宗有交代，问题可回溯”，解决一宗，注销一宗。在登记过程中形成的各类成果、资料经全面系统整理，由各分局统一接收扫描入库。

　　推动农村不动产登记常态化

　　根据2023年10月《自然资源部关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》相关要求，南京局正在通过组织“回头看”“发证到手”检查、督促资料归档等举措巩固总登记成果，通过制定标准化业务规范体系，推进“总登记”向常态化登记过渡。

　　为满足“总登记”后其他类型登记需求，南京局印发关于常态化开展农村宅基地房地一体不动产确权登记工作的实施方案和操作手册，在“总登记”的基础上，再造业务流程，建立日常农房登记受理材料、收件要求、业务表单、业务流程、办理时限等标准化业务体系。

　　南京局组织开展“回头看、再梳理”行动，完善现有地籍调查及登记成果，摸清每一宗地实际状况。特别是针对可能涉及的乱占耕地建房、超占国有土地建设或占用农用地建房等情形，会同农业农村部门，逐宗核实处理，保证“总登记”成果的准确性与合法性。

　　此外，南京以试点先行、先易后难的方式，有序推进房地一体宅基地确权登记颁证工作便民登记窗口设置，实现受理、发证一窗办理。在2022年年底前的试点阶段，每区选取1～2个镇（街）开展常态化试点建设；2023年6月已在全市推广。

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