营商环境之市场准入的改革实践分析

　　优化营商环境是培育和激发市场主体活力、增强发展内生动力的关键之举，党中央、国务院对此高度重视。全国各地政府认真落实各项试点改革任务，积极探索创新，为市场主体减负担、破堵点、解难题，取得明显成效，形成了众多有益的政策制度和创新路径。营商环境事业部将陆续推出营商环境各指标领域的“改革实践”系列分享。

　　优化营商环境是市场经济健康发展的需要，也是我国深化体制改革的必然趋势。市场准入是企业进入市场，从事生产经营活动的第一步，不合理的准入限制和隐性壁垒会提高企业进入市场的门槛，降低企业进入市场的效率，影响企业公平参与市场竞争的权利。便利准入、高效准营的市场环境将为企业节约时间、简化手续、降低成本，有利于释放市场主体的创新创业潜力，激发企业活力，增添经济发展动力。

　　一、推动“证照分离”改革，深化商事制度改革

　　随着注册资本实缴改认缴、先证后照改为先照后证等商事制度改革举措的实施，市场主体设立登记“门槛”得到有效降低，便利化程度显著提高，办理营业执照越来越快捷，但准入不准营这个难题还没解决。办照很快，后续办证很慢，市场主体没有办齐许可证开不了业。开展“证照分离”改革，主要是聚焦办证环节，通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使市场主体办证更加快速、便捷、高效。“证照分离”改革是通过有效区分“证”与“照”的功能，把经营自主权归还给企业，通过建立商事主体资格和经营资格相互分离、各自独立的证明体系，放松市场管制，优化营商环境，重点是照后减证，各类许可证能减尽减、能合则合，进一步压缩企业从开办到开业的时间。

　　改革前，开办市场主体首先需要取得行业主管部门颁发的许可证，才能到市场监督管理部门申办营业执照。改革后，实现了市场准入领域的“先照后证”，从事一般性生产经营活动，只要到市场监督管理部门领取营业执照就允许经营，从事需要行政许可的经营活动，领取营业执照后再到相关审批部门办理许可证。

　　上海市率先开展“证照分离”改革试点，在国家有关部门支持和指导下，分别于2015年12月、2018年2月，率先在浦东新区对第一批116项、第二批47项审批事项开展“证照分离”改革试点工作，相关改革举措先后在上海和全国范围内复制推广。2019年12月起，根据国家统一部署，在上海自贸试验区和临港新片区，对519项涉企经营许可事项开展全覆盖改革试点；2020年8月起，将其中地方权限范围内的248项事项的改革举措在上海全域推广实施。具体举措如下：

　　（一）大力推进照后减证和简化审批

　　直接取消审批。取消审批后，企业取得营业执照即可开展经营，行政机关、企事业单位、行业组织等不得要求企业提供相关行政许可证件。

　　审批改为备案。审批改为备案后，原则上实行事后备案，企业取得营业执照即可开展经营；确需事前备案的，企业完成备案手续即可开展经营。企业按照规定提交备案材料的，有关部门应当当场办理备案手续，不得作出不予备案的决定。

　　实行告知承诺。实行告知承诺后，有关部门要主动跨前一步，强化提前介入、主动指导，依法列出可量化可操作、不含兜底条款的经营许可条件，明确监管规则和违反承诺后果，一次性告知企业。

　　优化审批服务。有关部门要逐项明确优化审批服务的具体措施，积极回应企业关切，加大改革创新力度，提高审批服务效能。

　　（二）创新和加强事中事后监管

　　落实放管结合、并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责。结合行业特点完善监管方法。对一般行业领域，全面推行“双随机、一公开”监管，根据企业信用风险分类结果，实施差异化监管措施，持续推进常态化部门联合抽查。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊重点领域，落实全覆盖重点监管，充分发挥信用监管基础作用，探索建立企业信用与自然人信用挂钩机制，依法依规实施失信惩戒，对新技术、新产业、新业态、新模式，实行包容审慎监管，量身定制监管方式，深入推进“互联网+监管”，探索智慧监管。围绕行业领域实施综合监管。建立健全行业领域综合监管协同机制，推动事中事后监管从“按事项管”向“按行业管”转变，从“多头分散”向“综合协同”转变。

　　（三）强化改革系统集成和协同配套

　　一是持续推进“先照后证”改革，推动将保留的登记注册前置许可改为后置。开展经营范围规范化登记，有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项。二是全面深化“一网通办”改革。将涉企经营许可事项全部纳入“一网通办”平台办理，继续扩大“高效办成一件事”改革覆盖面。三是推进企业登记注册、经营许可、备案、执法检查、行政处罚等涉企经营信息的归集、治理和应用，将电子证照归集至市电子证照库。推动实现跨地域、跨部门的电子证照互认和数据共享，在政务服务、监管执法、商业活动等场景普遍推广企业电子亮照亮证。

　　在“证照分离”改革当中，上海将地方权限内的事项全部接入“一网通办”，利用信息技术手段推动解决办事跑动多、材料繁、时间长等问题。目前已有600多类约1.4亿张证照归集至市电子证照库。上海市政府部门核发的96%的材料在企业办事时“免于提交”。开展经营范国规范化改革，建立经营范国与审批事项的智能关联，申请人在“一网通办”平台“勾勾选选”完成经营范围申请，审批部门“点点更新”完成实时登记数据接收。围绕“高效办成一件事”，全面推进业务流程革命性再造。以开办便利店为例，涉及食品经营、烟草专卖、酒类零售、药品零售、医械备案、消防安全等6个事项，改革后办理时间由38个工作日减少至5个，递交材料由53份减少至10份，填表要素由313项减少至98项，办事便捷性不断提升。

　　二、“证照联办”叠加“一业一证”改革，加速企业准入准营

　　为持续增强企业和群众获得感，助力市场主体实现“快入准营”，党中央、国务院围绕企业和群众实际办事需求，以“一次办好”为标准，统筹整合线上线下资源，推动流程再造和业务融合。2017年1月发布的《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6号）明确提出：在深化商事登记制度改革中，推进“多证合一”改革，鼓励各地方、有关部门进一步整合各类证照管理，鼓励地方开展证照联办，进一步精减材料手续、精减流程时间。“证照联办”改革在“证照分离”改革中，是“清理规范各类许可”重点工作之一。“证照联办”是指市场主体在办理营业执照相关登记时，可一并申请办理相关经营许可事项。审批部门对提交的证、照办理申请，实行一次受理、同步办理、并行办结。“证照联办”改革后，营业执照和涉企经营许可事项的咨询、辅导、受理、发证集成在一个综合性窗口。对能够合并的审批环节，实现材料同步流转、审批同步进行、证照同步发放。

　　北京市积极出台《深化“证照联办”改革工作方案》，重点在医疗器械销售、药店、餐饮店、饮品店、超市（便利店）、书店、门诊部、民办幼儿园、道路货运公司、道路客运公司等领域推行“证照联办”，实现营业执照和行政许可“一次申请、并联审批”的改革举措在京落地。具体举措如下：

　　（一）持续拓展“证照联办”应用场景

　　将“证照联办”模式应用于食品经营、医疗器械销售、药店、餐饮店、饮品、超市（便利店）、书店、门诊部、民办幼儿园、道路货运公司、道路客运公司10个场景，以“一次办好”为标准，实现“一次填报、并联审批、一次办结”，最大限度减少企业跑动次数。

　　（二）创新优化服务方式

　　以企业实际需求为导向，将“证照联办”从开办扩展到变更、注销等企业生命周期的各个环节，实现“一设即设、一变即变、一销即销”，推动市场主体登记注册全生命周期“协同办”，满足企业个性化经营需求。

　　（三）突出发挥政策叠加效应

　　在北京经济技术开发区等重点区域试点“证照联办”和“一业一证”叠加改革。在“证照一次办”基础上，纵深整合餐饮店、药店、美容美发店、电影院等50个场景涉及的许可事项，结合每个纳入叠加改革场景，逐个梳理照、证申请材料，通过表单整合、材料去重，对通过信息共享、网络核验获取的信息和审批部门自己制作和保存的信息实行“三个免于提交”，进一步精简申请材料；通过业务流程再造，进一步提升审批效率，缩减办理时间；围绕办事场景、办理时间和地点、申请材料等要素，形成一套准确、清晰、易懂、好用的告知单，大大提高企业的办事便利性。

　　（四）“改革专窗”实现一窗受理

　　整合一站式办理流程，整合“证照联办”与“一业一证”审批要素，实现“一次受理、同步审核、并行办结”。通过经开区“一网通办”平台，设立专门的申请模块，推动与“e窗通”系统对接，实现申请人只需登录一个系统，即可提交办理营业执照及所有许可证的材料。

　　北京市经开区率先在全市实现以行业为基准的“准入即准营”在“证照联办”单事项单场景的基础上，发挥“一业一证”综合许可改革的集成优势，实现两者优势叠加，在20个行业50个场景建立起基于行业综合许可的准入准营“1+1”联办模式。释放“1+1>2”改革叠加效应，实施“证照联办”与“一业一证”叠加后，“超市/便利店”改革前需要办理营业执照以及食品经营许可证、药品经营许可证等6个许可证，改革后，只需办理营业执照和1个综合许可证，申请材料由94份减少为31份，从至少跑7次变为符合条件1次办成，办理时间由29个工作日减为5个工作日。

　　三、市场准入改革启示

　　围绕市场准入便利化的改革具有系统性和精准性的特点，首先将部门各自“摆摊”服务，整合形成“看不见”的多部门联合服务，建立起“统一申报、并联审批、一网通办”的审批模式。其次从精准性方面来看，不断丰富政策应用场景的创新做法，分解不同场景事项，为企业办事提供精准服务，实施场景化综合监管、探索应用场景等。

　　当前，围绕市场准入的改革已基本完成“减流程、减环节、减时间”的阶段，进入到改革深水区。要继续深化商事制度、市场准入、企业开办等领域的改革，还需“加强监管”，要加强信息共享和协同监管，加强信用监管和失信惩戒机制建设，加强智慧监管和技术创新，提高监管效能和水平。在“优化服务”方面，要强化社会、市场、行业自律机制，加强对市场主体的培训和指导等。营造公平透明可预见的市场环境，从根本上降低市场准入门槛，充分尊重市场主体意思自治，有效减少对市场主体自主经营的行政干预，降低制度性交易成本，提高市场主体的满意度和获得感。

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