江苏优化营商环境赋能高质量发展研究

　　摘要

　　营商环境是区域发展“软实力”的集中体现，优化营商环境能有效增强经营主体内生动力，赋能经济高质量发展。江苏省优化营商环境取得一定成效，在经营主体数量、市场准入效率、惠企政策制定以及法治环境建设等方面有明显提升。但同时仍存在政策供给效率高，落实效能低；市场准入易，享受公平待遇难；相关职能部门缺乏统筹联动；政务服务和操作低效等问题。优化营商环境赋能高质量发展，应对标国际一流营商环境发展经验和最新国际标准，找差距立目标。借鉴国际经验并结合存在的突出问题，建议：一是对标国际一流，提高营商环境评价体系引领力；二是畅通政企沟通，提升高质量政策执行力；三是注重纵横联动，提高相关职能部门协同力；四是完善数字赋能，强化基层部门营商服务力；五是维护市场公平，加强营商生态保障力。

　　2024年全国两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调：“持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，塑造更高水平开放型经济新优势。”党的二十届三中全会提出，要“创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化”。近年来，江苏省出台了《江苏省优化营商环境条例》《江苏省优化营商环境行动计划》等一系列政策措施，持续推进市场化、法治化、国际化一流营商环境建设。然而，营商环境“优”无止境，仍需以经营主体需求为导向，集聚众力、精准施策，以营商环境之“优”，赋能高质量发展之“先”。

　　一、江苏优化营商环境的主要成效

　　从2014年以来，江苏省一直致力于营商环境优化工作，尤其是近六年来，全省对营商环境建设力度不断加大。2019年5月，江苏省政府在《聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》中列出解决江苏企业堵点、痛点的七大举措和三十项具体行动方案。2021年，江苏省第十四次党代会提出“打造市场化法治化国际化一流营商环境”目标，并于2021年1月1日起施行《江苏省优化营商环境条例》，结合市场主体关注的堵点、痛点和难点，从市场环境、政府服务、监管执法和法治保障等主要领域提出了实际解决办法。2022年，江苏出台《江苏省优化营商环境行动计划》，提出建立“1+5+13+N”营商环境政策体系，推进政策、市场、政务、法治、人文“五个环境”建设。随着多项针对性政策措施不断实施，全省营商环境建设成效显著。

　　（一）经营主体数量持续增加

　　近年来，江苏省不断深化“放管服”改革，累计取消、下放433项行政权力事项。截至2023年底，全省经营主体总数达1452.4万户，成为全国首个在册个体工商户总量破千万的省份。2023年实际使用外资规模253.4亿美元，全省外资企业总数4.3万家，世界500强中有超过400家企业在江苏投资，继续保持全国首位。总的来看，江苏服务的内外资各类经营主体数量居全国前列，在服务企业数量多、任务重的条件下，江苏仍连续五年获评“营商环境最佳口碑省份”，这在一定程度上反映了各类内外资经营主体对江苏营商环境的认可。

　　（二）市场准入效率快速提升

　　江苏持续优化企业开办服务，打造江苏“一企来办”企业综合服务新平台，面向企业开展涉企政策、办事信息咨询、惠企政策兑现等8项应用服务。在2014年商事制度改革以前，企业在江苏省登记注册平均需要11.1天，到2019年，企业登记注册所需时间为8.6天。目前，江苏已经实现了企业设立、变更、迁移、注销全程电子化办理，实现企业开办最快0.5个工作日办结，并且全省有2000多家企业实现了一张营业执照同时对应市域多个经营场所开展生产经营。

　　（三）惠企政策直达快享

　　江苏省以经营主体需求为导向，2023年出台推动经济运行率先整体好转42条、促进经济持续回升向好28条以及促进民营经济发展壮大、优化外商投资环境等系列政策措施，2023年新增减税降费及退税缓费2185亿元。同时，不断加大对中小企业的支持力度，对于400万元以上的政府采购项目，为中小企业预留40％以上的份额。面向企业需求不断创新政银合作信贷产品，2023年全省有4.1万家经营主体获得优惠贷款1693亿元。

　　（四）法治建设持续完善

　　基于《江苏省优化营商环境条例》，部署开展行政执法提升三年行动，试点优化行政处罚权赋权，32家省级主要行政执法部门均已制定行政裁量基准。全省市场监管部门持续推进审评、审批提速，牵头实施企业开办、简易注销等四个“一件事”改革，全方位实施个体工商户变更登记和歇业登记等改革创新。同时，全省持续推进包容审慎监管，制定轻微违法行为不予处罚、从轻处罚、减轻处罚“三张清单”，并将全省市场监管领域4.5万个双随机检查归并为617个，并试点“一业一查”，促进规范、合理、文明执法。

　　二、江苏优化营商环境存在的突出问题

　　（一）政策供给效率高，落实效能低

　　当前，江苏省营商环境改革仍以提升政府公共服务供给端效率为主，从供给端到需求端的政策在层层传达落实过程中损耗较大。一些政策在制定之初就存在不接地气、配套措施跟不上等先天缺陷，进而影响到政策实施效果，导致部分企业的政策获得感不强，惠企政策还存在空转多、落实难的问题。全省产业园区营商环境调研显示，部分企业表示对优惠扶持政策不太了解，不知道自身是否符合条件，也不知道找谁对接，如何兑现，能够用足用好政策的企业很少。

　　（二）各类市场主体市场准入易，享受公平待遇难

　　在市场准入的公平性方面，江苏各地基本实现了各类市场主体的公平对待，但在市场准入后的公平待遇上，则出现了较明显的分化。在政府管理上“重外资、轻内资”“重国有、轻民营”“重大企业、轻小企业”的思想观念和行为依然存在。针对苏南地区（江苏省南部地区，具体包括南京、苏州、无锡、常州、镇江五座城市）的调研发现，仍存在本地企业和招商引资企业因政策环境不平等导致本地资本外流的情况。中小企业作为产业供应链高度分化的“毛细血管”，在全球非标零部件供应中具有重要作用，但它们往往因为规模小而容易被忽视，仍然面临知识产权维权难度大、享受惠企政策隐形门槛高等问题。如苏中地区（江苏省中部地区，具体包括扬州、泰州、南通三市，下同）对752家企业的调研显示，18.1％的企业认为政策都是针对大企业，对中小企业关注不够。

　　（三）政府部门缺乏统筹联动，难以形成合力

　　近年来，国家和江苏省政府先后出台了一系列含金量较高的惠企政策，但一些政策涉及多个部门，部门之间的协同处置仍然存在不少问题。由于缺少横向部门联动，当相关职能部门之间职能交叉、职责重叠时，责任归口不明确，导致一些惠企政策无法落地生根。同时，由于缺乏纵向的多级政府政策组合，相邻省份通过省—市—区（县）多级组合政策到江苏挖项目、挪企业，导致一些新兴产业企业“引进来”却“留不住”。

　　（四）政务服务和操作低效，便利性不够

　　政策执行的“最后一公里”决定了营商环境优化的实际成效。全省区域城乡之间的基层部门数字化软硬件建设不均衡、不充分，导致一些基层部门政务操作的便利性、实用性不强，存在过程低效化问题，政务服务的集成性、系统化不高，业务碎片化问题突出。针对苏中地区的调研显示，15.2％的企业认为“政务大厅办事排队时间太长”，14.2％的企业认为“涉企APP太多，网上办事流程很复杂”。

　　三、江苏优化营商环境赋能高质量发展的对策建议

　　（一）对标国际一流，提高营商环境评价体系引领力

　　全球一流营商环境的发展经验显示，理想的营商环境需要以规范的制度建设为基础，以先进的数字监管服务体系为支撑，以公平透明和开放高效的营商生态环境为保障。优化营商环境赋能高质量发展，必须不断对标国际一流，不断提高营商环境评价指标体系的引领力。2022年，世界银行发布了《宜商环境评估体系》，新体系包含企业准入、获得经营场所、公用服务连接、劳动力、金融服务、国际贸易、纳税、争端解决、市场竞争、办理破产十个一级指标。江苏要结合最新的世界银行营商环境评估体系，并借鉴新西兰、丹麦、中国香港等国家和地区的一流营商环境建设经验，不断完善对企业开办、经营、破产等全过程和各环节的营商评价指标设计，将营商环境评价的目标从公共服务质量评估为主转向以企业营商便利度和政府监管效率为重点，通过对标国际最新标准，不断补齐营商环境中存在的短板弱项，推进各领域营商环境指标迈向国际先进行列。

　　（二）畅通政企沟通，提升高质量政策执行力

　　问需于企业，加强政商沟通，是解决营商环境“卡脖子”问题的最佳手段。例如，新加坡鼓励企业家参与营商法规的制定与评估，政府在进行监管决策时充分征询企业意见。新加坡政府设立企业促进小组，积极寻求各相关方对修订完善企业法规的意见建议并进行审议。如果企业建议不予采纳则必须说明原因，并将理由反馈给提议者。因此，江苏要加强政府与市场主体的换位思考，不是“自上而下”，而是“自下而上”进行政策制定和流程优化。目前，江苏各级政府已建立与外资企业的“圆桌会议”制度，并取得了良好的面对面沟通效果。在此基础上，建议政府筛选一批具有代表性的民营企业和中小企业，进行全程沉浸式调研和沟通，深入了解各类企业生产经营的急难愁盼问题，总结梳理政策制定和实施流程中的症结所在，在政策制定之前，充分把握企业诉求，采纳企业合理建议，完善企业诉求闭环管理,不断提高政策制定的精准度和有效性。

　　（三）注重纵横联动，提高相关职能部门协同力

　　营商环境是企业生存与发展的土壤，需要多个部门、多级政府的统筹联动，才能提高政策从制定到落地转化的效能。一是加强相关职能部门的横向沟通。在推出特定营商环境政策之前，建议由主管部门协调其他相关职能部门事前开展分工配合、责权边界划分等工作，对于部门之间的交叉职能，合并同类项，统一业务归口，避免政出多门、政策不一致以及企业诉求无门等问题。二是加强上下级多层级政府部门的纵向联动。要改变以往上级政府出政策，下级政府抓落实的垂直型、条块化格局，加强多层级政府的沟通联动与协同反应力，充分发挥江苏省优化营商环境工作领导小组办公室的统筹协调职能，在政策制定、优化、落实、评估各环节，不断提升多层级政府部门的扁平化管理水平，最大程度上避免政策空转，将政策力度切实转化为企业体感温度。

　　（四）完善数字赋能，强化基层部门营商服务力

　　当前，数字经济已成为引领经济社会发展的重要力量。实践表明，完善的数字政务环境能持续优化政府运行机制、提升政务服务效能，并能显著推进营商环境优化。根据新加坡自由贸易港的发展经验，数字政务服务平台的搭建，实现了政府部门和企业的信息共享，并在满足企业服务需求的同时，达到政府各部门监管目标。江苏省各级政府数字化建设不断加快完善，其中，基层部门数字治理能力和服务效率在一定程度上决定了营商服务的最终效果。因此，当前尤其要注重完善基层部门的数字化体系建设，防止营商环境优化的“木桶效应”。一是完善数字基础设施建设。依托5G基站、数据中心等重点项目，持续优化基层部门数字化硬件环境，以人工智能、大数据计算等赋能政务服务数字化转型，提高基层部门政务服务的智能化水平。二是以“一网通办”为导向，推动网上政务服务入口全面向基层部门延伸，本着让“数据多跑腿，企业少跑腿”的原则，在各基层政府部门便企服务端口强化统一平台建设，落实“一件事一次办”或者“多件事一次办”，以业务集成促进服务集成，将数字服务力真正转化为营商环境优化的内生驱动力。

　　（五）维护市场公平，加强营商生态保障力

　　在营商环境建设中，强政府不是强在直接市场干预，而是强在优化投资环境、健全法律制度，为各类市场主体提供公平、透明、高效的政府服务和保障支撑。根据新西兰的发展经验，营造公平开放的市场环境是理想营商环境的不二法门。新西兰鼓励外来投资，对待国内和国外企业，采用税收和贷款无差别待遇政策，不以规模论英雄，小企业与大企业享受同等优惠政策，而且小企业在新西兰获得信贷支持与大企业一样便捷。党的二十届三中全会提出，“保证各种所有制经济公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。相对于国有企业和外资企业，民营企业和中小企业享受各方面惠企政策支持的程度较低。因此，政府要从公平竞争维护者的定位出发，充分重视处于“政策洼地”的民营企业和中小企业的政策诉求，对各类经营主体的市场待遇“一碗水端平”，从探索无差别融资待遇、减税降费、公平竞争法规制定等政策方面持续发力，为各类经营主体提供无差别的政策和服务保障，构建政府与各类经营主体的良性互动关系，共同打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

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