世界银行营商环境新评估体系视角下经营主体登记改革路径分析

　　营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，也是实现经济高质量发展的重要抓手。市场准入作为创业经商的第一道营商程序，其是否便利直接影响投资者投资信心，从而影响整体经济增长和就业。世界银行开展的营商环境评估是当今全球极具影响力的量化评估体系，对全球投资、国际贸易和各经济体营商环境改善产生重要推动作用。2023年，世界银行开启新的评估项目Business Ready（《营商环境成熟度报告》），形成了新的评估体系（以下简称“新体系”），进一步关注企业从进入市场直至退出的全生命周期。其中，“市场准入”指标考察要点和方式有了较大调整。广州市市场监管局成立调研课题组，针对“市场准入”指标的新变化，就如何更全面展示广州市商事制度改革成效以及实现指标优化和服务提升“双促进”进行专题研究。

　　一、新挑战——新体系“市场准入”指标构成及变化

　　（一）“市场准入”指标构成

　　世界银行认为，简单的创业流程有利于激发市场活力，便利的企业注册流程将带来地区的高就业率与经济社会稳定发展。同时，简化企业开办流程，并以数字化方式提供公共服务，可以减少企业与政府部门接触的合规成本。简单来说，政府合理的监管、便捷的注册流程和高度数字化，能够打造更有活力的登记注册环境，创造更多就业机会，从而带动经济运行效率。基于上述考量，新的“市场准入”指标主要通过“准入监管政策”“数字公共服务和信息透明度”“效率”三个维度进行评估。第一个维度主要考察监管框架是否为包含初创企业在内的经营主体创造安全的营商环境、企业在市场准入方面是否受到限制；第二个维度主要考察为企业注册及其运营提供相关线上服务的可用性、互操作性（如市场监管部门企业注册、税务部门税务管理及人社部门社保登记等系统之间的互联互通程度），相关电子信息交换系统的可及性，公司注册信息的透明度及线上可及性；第三个维度主要考察企业注册的时间和成本。

　　需要关注的是，新体系绝大多数指标都增加了数字技术运用、促进环境可持续、性别平等等内容。数字技术运用在每个指标均有所体现，我国近年大力推动数字政府建设已有较好基础。环境可持续维度着眼于更为长远的发展问题，“市场准入”指标中将业务运营前可能需要的业务许可和环境许可纳入评估范围。性别维度关注营商环境中的男女平等，评估是否存在性别歧视及对女性开办企业的限制等。

　　（二）从“开办企业”到“市场准入”的指标新变化

　　“市场准入”指标由世界银行原Doing Business体系设置的“开办企业”指标拓展而来，变化主要有：

　　一是评估内容增加，维度更多元、链条更长。旧体系中的“开办企业”主要评估注册环节、时间、成本和最低实缴资本，而在新体系指标中，只考察时间、成本，并将其整合至效率二级指标中，另外新增了对监管框架质量、公共服务水平的评估。与旧体系重便利、轻监管的评估理念相比，新体系通过监管框架、公共服务、效率三个维度综合评估指标水平，评估维度考察更科学全面。

　　二是评估对象更广、覆盖更多行业和地域范围。旧体系的评估对象为样本城市内资中小企业，新体系除了考察内资企业，还首次纳入外资企业，企业规模涵盖大中小企业，行业从一般性的工业拓展至服务业、数字经济等行业，企业调查涉及参评经济体全域范围绝大部分城市。相对于旧体系侧重关注影响中小企业的营商环境，新体系更重视衡量私营企业整体发展的政策和服务环境。在“市场准入”指标中，新体系要求以有效方式披露受益所有权人的信息，既直接保护企业家不与“空壳企业”交往，还有助于防止滥用“企业之壳”进行洗钱或开展其他非法活动，并提倡推行企业名称核查、企业注册、纳税登记等全流程电子化机制。

　　三是评估方式发生较大调整。在数据采集方面，旧体系采用案例假设方式，主要通过专家咨询（问卷调查律师事务所、会计师事务所、咨询机构等专业机构）采集数据，有的指标只看法律规定，有的只看实践操作。新体系的数据采集方式包括专家咨询、首次引入企业调查、政府数据核验等，同时更加注重政策实际成效。旧体系以年度为周期出具报告，新体系专家咨询每年更新一次，企业调查每三年更新一次。关于专家咨询，将选取各经济体人口最多的1个城市作为样本城市，我国选取的是上海。关于企业调查，主要对除市场准入、办理破产以外的其余8项指标进行评估，面向各经济体全域范围分层随机抽取参与调查的样本企业（我国被划分为6大区域，发放了约2160份问卷，广东省被划入中部区域），样本企业包括混合所有制企业、民营企业和外资企业。

　　由此可见，新体系对“市场准入”指标的评估原则和方向不再一味地追求便利，而是既评估“准入”，又评估“准营”，更加重视对在线信息和数字化公共服务的考察，新增了对数字化存储的公司信息记录、身份电子化验证、受益所有权人信息登记和更新等电子化内容的评估。在此基础上，更加注重对企业开办和经营的系统性及经济效益和社会效益的评估。

　　二、新机遇——对标新体系更全面展示广州市商事制度改革成效

　　世界银行从2023年起适用新体系对全球180多个经济体分三批开展评估，我国被列入第二批参评经济体，企业调查问卷已于2023年年底发放，专家咨询将于2024年6月启动，2025年4月公布第二批试点评估数据，相关数据也将在2026年首份报告中体现。目前，指标评估从单纯关注开办企业办理流程向关注市场准入准营和整体监管政策的转变，势必对我国各城市参评产生较大影响。如何让世界银行评估成为展示中国“放管服”改革、优化营商环境工作成效的国际宣传平台，这是挑战，更是机遇。2020年以来，广州市市场监管局以开办企业便利化改革为重要抓手，以适应营商环境改革新要求、满足经营主体高质量发展新需求为牵引，立足提升企业群众办事满意度，围绕市场准入中的“证”“照”两个环节，强化制度创新和技术赋能，通过资源整合和流程再造，为各类经营主体提供更高标准、更高效率、更高质量的市场准入服务，多项改革探索为后续开展评估打下牢固基础。

　　（一）“一网通办”全覆盖，经营主体准入更快捷

　　新体系保留了对企业注册时间和成本的考量，广州市在一般内资企业开办方面实行的“一网通办”模式仍具有一定优势，有利于更全面展示市场准入改革成效。一是实行开办企业全程“网上办”全覆盖。搭建广州市开办企业一网通平台（简称“一网通平台”），真正实现“照、章、税、保、金、银”（申请营业执照、刻制印章、申领发票和税务Ukey、就业和参保登记、住房公积金缴存登记、预约银行开户）纳入平台一次认证、一表填报、一步办理，最快0.5天办结，全面实现世界银行鼓励推行的一网专办集成模式。二是推进一码展示企业证照。企业开办后可同步领取电子营业执照、电子印章等，“一网通平台”中的“e证通”应用和营业执照二维码可同步归集电子证照信息并公示。三是全面提升住所、经营场所登记标准化便利化水平。健全企业住所（经营场所）自主申报制度，除7类不适宜自主申报的行业及3类场所外，其他企业均可进行住所（经营场所）自主承诺申报，“一网通平台”利用人工智能技术快速调用标准地址库数据、自动校验信息、智能审核申请，实现企业设立登记“即报即办”。

　　（二）“一照通行”全融合，贴身贴心服务更精准

　　广州市提前谋划同步提升准入准营便利度有关举措，已建成一站式办事平台，整合了开办企业涉及的多个事项、高频许可证办理等办事入口，推行证照联办，依托广州市一体化平台初步架设了部门间数据共享、同步更新的基础设施，推出了统一数字身份认证、联发应用电子证照、线上银行开户等创新服务方式。一是推动涉企证照智能联办，为企业多业态经营涉及的高频许可事项与营业执照申办提供“便捷一站式”集成服务。现已有30个跨部门许可事项实现开办企业在线证照联办，市场监管领域中食品、药品、医疗器械等33个许可事项与设立、变更、注销登记实现联办。二是提供准营许可“电子化”“精准化”服务。在试点区创新实施新业态食品经营许可“一类一策”，新型食品生产许可“一品一策”，建立跨部门统筹协调机制，解决新业态食品准营堵点问题。支持试点区创新推行食品、医疗器械经营许可“承诺+现场视频”远程审批，借助高精度定位系统和人脸识别技术，通过“互联网+许可”科技手段优化行政审批，实现“云勘查”“云审批”“双向零跑动”。三是推动电子营业执照多维度应用。强化电子营业执照作为办理商事登记、公章刻制、涉税服务、社保登记、银行开户等合法有效身份证明的作用，支持电子营业执照在市区两级247个部门、8000多个事项实施清单中应用互认及在16家商业银行开户。

　　（三）政策兑现全在线，宜商兴业体验更便利

　　针对新体系纳入更多类型企业进行评估以及增加企业调查的新情况，广州市探索寻求全类型企业登记注册身份认证及企业全生命周期服务的创新突破，为推动下一步深层次改革和服务升级打下良好基础。一是创新“跨境通”快捷办企模式。全面优化“穗港通”“穗澳通”服务，率先推行“一键获取”港澳简化版公证文书服务，支持香港人身份证登录完成电子签名，实现线上“一网通办”、“一表申报”、远程“极简审批”，为港澳投资者提供足不入境、离岸办理的全新一站式服务，全力推进港澳商事登记全程电子化。二是便利企业分支机构、连锁门店信息变更。对企业在广州市范围内开设分支机构的，免予登记直接备案，实现一次申请、一本执照、多个地址。对在广州市设置总公司或总部企业设立分支机构、连锁门店的经营主体，实施“一网联办、集中受理”，允许批量申办全市属下的分支机构或连锁门店有关负责人、联络员、经营范围等事项变更，实现线上一站式申办、后台分类推送、同步审批。三是强化线上线下服务联动。靶向精准优化5G智慧导办服务，梳理910个知识点和535个常见问题方便企业群众“随时问、随心点”。依托机器人实时应答、在线客服及时跟进、后台人员工单反馈的三级立体导办机制，对热点回复、应答质量等重点环节实施全景监控分析，机器人即时应答命中率超过90%。积极推动5G智慧线上导办服务和线下开办企业服务专区相结合，推动各区线下开办企业服务专区全覆盖，强化线上开办平台与线下开办窗口的数据共享，兼顾部分经营主体尤其是个体工商户的线下办事需求。

　　三、新课题——新体系视角下政策优化和服务提升的难点分析

　　按照世界银行最新评估动向，纳入第一批参评的经济体主要是体量较小的国家和地区，而经济体量较大、实力较强的美国、中国及欧洲等国家和地区均在第二、三批参评。我国应根据世界银行的评估动态及时调整优化相关政策并推动有效落实。

　　（一）“企业导向”的改革和服务理念仍需加强

　　营商环境怎么样，不能仅和过去比，而要与发展的需要、群众的期望比，与国际通行规则对标，让经营主体“打分”评判和检验。因此，企业群众的办事体验是否快捷便利、对过程结果是否点赞满意，是衡量营商环境的最高标准，也是唯一标准。从世界银行新体系的变化不难看出，考评高度遵循“企业导向”原则，进一步强调企业视角，不以政府部门提供的数据作为评估依据。近年来，广州市优化营商环境领域的改革覆盖面广、政策多、频率高，但与经营主体反映的政策感受度相比仍存在落差，营商环境优势有所弱化，主要表现在出台的部分优化营商环境、扶持促进企业发展的政策和办法等更多出于政府部门的监管方便考虑，未能真正从企业角度出发，设身处地站在企业角度思考问题。经营主体在初创起步、经营成长和转型退出等阶段，对营商环境的需求存在许多有待进一步解决的问题，尤其是当前各类超预期因素对经营主体带来的冲击进一步放大，企业群众对更优营商环境期盼更为强烈。但目前部分改革举措的企业需求导向不强，对一些改革创新举措，从企业角度谋划、研究、推动不够，企业无法参与改革过程，难以真正从改革中获益。改革要坚持问计于企，坚持企业需求导向，把更好服务企业作为设计制度、评估工作的目的和标准。这要求政府部门既要充分利用评估结果，更加精准定位各类型企业实际需求和问题，又要跳出指标看营商环境，以“大营商”的视角更大力度推进改革，特别是要围绕降低企业综合成本、优化产业生态等企业关切，拿出更多切实可行的硬招实招，更好地发挥优化营商环境对企业健康经营、产业高质量发展的基础支撑作用。

　　（二）从政策设计到措施落地全链条协调机制仍需健全

　　当前，以市场准入便利化为重点的营商环境改革逐渐步入“深水区”，由于改革创新与现行法律、政策滞后性之间的固有矛盾，商事制度改革也面临新旧动能转换期。但由于系统性、集成性深化改革的抓手和突破口不明晰，地方政府部门只能在局部进行零敲碎打调整，作碎片化修补，满足于短期效应，缺乏长远规划。过去，我国更加关注从“三减一优”（减环节、减时间、减成本、优服务）的角度优化营商环境，努力为经营主体降低制度性交易成本，较少关注可以量化并体现为企业综合成本的全要素营商环境，协调有关部门对营商环境要素进行综合保障不够充分。按照新体系，包括市场准入指标在内的多个指标拓展了评估范围和内容，更加需要国家、省、市、县（区）各级多个职能部门的相互支持和密切配合，而实践当中各方面沟通协调力度有待进一步强化，如新指标体系提到的对外资企业的准入限制、外籍投资人的身份验证及对环境、性别共性评价维度的把握等，都需要建立健全鼓励新经济发展机制和改革容错纠错机制，赋予地方更多的改革试点权限，允许试错、宽容失败，充分调动改革的积极性和主动性。

　　（三）政府“所为”和企业“所感”之间仍有差距

　　新体系坚持监管框架、公共服务和效率三位一体整体推进有关改革，除了政策的制定，更看重的是企业对相关政策和服务的知晓度和感受度，提升政策落地效应。但目前根据对企业开展的调研结果反馈，企业对改革获得感不强，惠企政策虽然出台较多，但具体实施细则未明确、政策推送不够精准、解读不够接地气、方式不够便利。部分企业认为，政策的兑现率与经营主体的适配度还需提升，仍存在部门认识不到位、政策执行不到位、企业服务不到位的问题，政策执行效果需要整体提升。线上线下服务水平需要同步提升优化，虽然网上办事是信息化时代社会发展和公共管理的大势所趋，也是迎评重点，但企业群众对实体大厅办事仍有需求，线上线下两种办理方式不可偏废。从广州市市场监管局日常开展的调查体验、专项督查情况看，线上线下服务不同程度存在标准或口径不一、办事指引不清晰、服务质量有待提升等问题。通过调研发现，只要在合理的时间内，群众对办理时间的天数并不会过分要求，更看重的是办事体验，因此提升对外服务质量势在必行。此外，广州市缺乏对优质服务品牌的整体策划和打造，品牌宣传意识仍有缺失，创新性宣传力度不足，未能实现改革传播力和影响力的扩大化。

　　四、如何解题——提升商事制度改革“暖实力”、提速经营主体高质量发展的政策建议

　　面对新形势新任务，广州市市场监管局将抓住建设粤港澳大湾区和南沙等历史机遇，聚焦建设国家营商环境创新试点城市，进一步瞄准高标准启动新一轮商事制度改革，努力推动改革举措更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

　　（一）关注发展诉求，将改革“指挥棒”交给经营主体

　　世界银行评估规则调整后，更加强调从企业视角，以企业实际获得的改革福利作为标准，新增的企业调查就是以企业“第一视角”反馈，辅助行业专家咨询的“第二视角”，共同形成最终结果。市场准入是创业投资第一步，登记窗口及配套线上服务就是展示广州营商环境的首要站点，经营主体对准入服务的直观感受就来源于此。因此，要充分发挥市场监管部门直接同广大企业打交道的优势，真正关心企业诉求，从企业实际出发，制定和落实具有可操作性的政策。要始终坚持问题导向、需求导向，多从企业诉求和群众视角想问题、办事情，多换位思考、主动服务，真正通过工作赢得服务对象和人民群众的认同和信服，在保证“速度”的同时，让服务对象切实感受到“温度”。

　　下一步，要把扶持经营主体发展放在更加突出位置，从提升经营主体素质和改革结构入手，重点攻坚、啃“硬骨头”，为企业经营提供优良的准入环境、服务环境、投资环境，使企业对未来的发展环境可预期，让企业通过市场监管这扇窗时刻感受到营商环境的变化，进一步提升满意度和获得感，增强投资兴业的信心。一是实施6.0改革，营造更利于高质量发展的市场准入环境。有序推动《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》落地落细，支持南沙推动商事登记确认制地方立法，简化登记注册流程，持续提升市场准入便利度，全面推行市场准入“极简审批”新模式，便利企业跨区域经营和迁移，鼓励各区探索实施企业准入准营服务模式创新，让经营主体“生得快、长得大”。健全完善个体工商户向企业转型发展扶持机制，分类分级精准扶持培育各类企业，全力以赴推进助企、暖企、强企工作走深走实。要进一步完善经营主体数据分析工作机制，让经营主体“立得住、活得好”，不仅要保持经营主体“量”的合理增长，更要注重“质”的提升。二是对标新体系，提升便利化服务水平。巩固提升市场准入各项便利化措施，对接国际通行商事制度规则，通过信息化手段“以点带面”，全面推动“网购”式智慧开办企业模式延伸至更多涉企服务，实现更多事项证照联办，持续优化“经营主体直通车”立体服务体系，整合各类市场准入、行政许可、综合监管、投诉举报、质量提升、知识产权、公平竞争、档案查询、助企纾困等服务资源，以技术升级、场景驱动，持续更新服务清单，将“更全、更新、更优”的服务及时提供给社会公众，方便企业群众随时随地快捷办理业务、实时查询进度、高效接收资讯，实施经营主体全生命周期优质服务，切实打通政策服务落地“最后一公里”。

　　（二）主动对接规则，当好“以评促优”的国家队队员

　　在日益复杂的国际外部环境下，世界银行新体系进一步关注制度设计、法治水平、权益保护等改革的深水区。对此，市场监管部门不能关起门来搞评估、搞改革，在参评工作中要时刻铭记国家队队员身份，动员各种积极力量，深化新评估体系规则研究，精准定位短板和薄弱环节，制定优化提升任务台账，把评估作为推动商事制度改革的重要抓手，在全球竞争中，代表中国赛出水平、赛出风范。一是要加强纵横向部门联动。新体系“市场准入”指标涉及较多需国家统筹的制度并增加了跨部门许可事项，要加强与国家及广东省有关部门定期协调，主动建言献策、协同改革步调、沟通政策信息、做好参评工作，争取更多探索改革的试点和领域；认真研究全球最前沿经济体在流程设计、电子政务方面的新趋势，通过学习、引进、消化、吸收、再创新，进一步减少改革的试错成本和学习成本。切实加强市场监督、公安、人社、生态、住建、税务、银行等部门和机构间的横向协作联动，夯实部门责任，强化业务协同，从统筹发展与安全、活力与秩序的角度对现有制度进行系统回头看，科学梳理分析制度运行的实际效果，进一步巩固优化制度供给，确保市场准入相关支持政策落地落实，不断完善跨部门联办工作模式，形成长效机制。二是鼓励基层创新，提升基层商事服务质量。在坚持顶层设计的同时，要重视基层探索创新，用足、用好、用活改革试点政策。通过改革试点，形成可复制可推广的经验做法，以点带面推动全市改革有力有序向纵深拓展，推动商事登记水平走在全国、全省前列。

　　（三）提高政策落地效应，讲好广州新时代改革故事

　　结合世界银行新评估方式，要进一步统筹用好各种渠道，通过建立全方位、多层次、立体化的政策推介体系，提高改革政策的社会知晓度和覆盖面，持续增强经营主体获得感和满意度，提升广州市营商环境的关注度、美誉度和影响力。一是优化经营主体线上线下办事体验感。提升经营主体登记规范化、标准化、便利化水平，统一对外服务标准、审查标准和流程标准，为经营主体提供更加公平公正、透明规范、可预期的服务。提升线上专业服务体验，不断优化“一网通平台”使用体验，对导办服务实行服务规范质检和导办考核机制，全方位监控导办整体服务质量状况，全面提升服务规范性和专业性。完善覆盖市、区、镇街各级的全方位政策培训宣讲机制，加强政务服务窗口工作人员岗前培训和常态化业务培训，增强一线工作人员服务意识和专业化水平，全面提升政务服务大厅线下办事效能。二是做好面向企业的政策宣传解读。针对市场准入领域已出台的改革举措，按照世界银行测评对信息公开透明度的要求进行梳理，广泛利用各种渠道和政务公开平台开展宣传解读，确保企业第一时间了解相关政策，提升改革政策知晓度。聚焦企业所急所需开展走访调研，针对企业发展面临的共性、个性问题，进行解疑释惑，精准推送政策服务。创新搭建“政企面对面”“政企直通车”服务机制，畅通民企诉求直达渠道，广泛收集问题诉求，深入企业一线、项目现场，全面掌握并推动协调解决企业困难问题。三是联合专业群体做好政策研究和改革成果推介。组织高校、研究院所、社会团体等机构的权威专家，以及律师、会计师等各指标领域资深从业人员，对世界银行新评估体系规则、国际先进经验等进行深入研究；汇集各方资源从学界、商界等视角，积极有效做好对外宣传工作，多角度宣传推介广州营商环境的改革最新成果和亮点成效。

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