当前地方营商环境改革存在“五重五轻”问题

　　打造市场化、法治化、国际化一流营商环境是地方政府发展区域经济的重要工作抓手。党的十八大以来，各级地方政府高度重视营商环境建设，积极推出“多证合一”“证照分离”“一网通办”“最多跑一次”“不见面审批”等改革举措，我国营商环境全球排名从2013年的第96位提升到2020年的第31位，成为全球营商环境改善最显著的经济体之一。近年来各地持续加大营商环境改革力度，很多地方把优化营商环境当成地方政府的核心工作，中西部地区在优化营商环境指标评价上持续发力，上海于2024年发布优化营商环境行动方案7.0版本，全国营商环境改革多点开花，取得突出成效。但整体来看，当前地方在优化营商环境上仍面临营商环境改善与招商引资规模及企业主体获得感不匹配、不协调等问题，重指标评价、轻实质内容，重项目招引、轻配套服务等现象仍较为常见。如何从提升企业主体获得感出发，实质性改善营商环境是摆在地方政府面前的难题。党的二十届三中全会坚持系统观念，聚焦营商环境建设的多元领域，推动营商环境优化与建立高水平社会主义市场经济制度相结合，为新时期地方政府全面优化营商环境拓宽新思路。各级地方政府要抓紧贯彻落实党的二十届三中全会精神，在遵循共性规律的基础上积极打造区域特色营商环境，从全面降低企业制度成本、要素成本和运营管理成本出发，切实提升企业市场竞争力。

　　一、当前地方营商环境改革存在“五重五轻”问题

　　近年来各地政府将营商环境改革作为重要内容，在提升政府服务效率，改善企业经营环境上取得一系列成绩，但在各地调研中，我们发现当前部分地方政府在营商环境改革中仍存在突出的“五重五轻”问题：

　　一是重指标评价，轻实质内容。当前部分地方政府对营商环境改革的理解存在偏差，营商环境改革以提升营商环境指标排名为导向，往往更侧重在指标评比上做文章，追求形式上的达标，对指标背后的实质性环境改善重视不够。例如，为了提高政务服务效率，很多地方推出“最多跑一次”服务，将线下流程迁移至线上。但企业在实际办理业务过程中却发现很多流程仍不能完全在线上解决，线上的一次服务是需要以其他流程的线下服务对接为基础，为了线上而线上的现象仍时有发生。因此很多地方出现了营商环境评价得分较高，但企业主体实际获得感并不强的矛盾。

　　二是重项目招引，轻要素供给。目前各地政府都十分重视招商引资，在营商环境建设中也高度重视项目招引，但对项目落地后配套要素服务供给却明显不足。比如，在要素获取上，各地在推进区域要素市场一体化发展上还存在诸多障碍，中小企业在要素获取上的公平性仍明显不足。2023年我国企业贷款加权平均利率为3.88%，而普惠小微贷款加权平均利率为4.78%，中小企业在关键要素的获取上仍面临成本较高、渠道有限等难题，“招得来、留不住”成为近年来地方政府面临的发展难题之一。

　　三是重“硬件”设施，轻“软件”服务。近年来地方政府在政务数字化、城市形象建设及硬件基础设施上加快投入，很多区县发展都呈现出统一的兴建新城、老城空巢现象。为招引产业落地，地方产业园区均提供“三通一平”或“七通一平”服务，甚至部分地区为企业发展建设标准化厂房，但整体来看项目招引效果并不理想，产业园区入园率也相对较低，其主要原因在于缺乏配套的“软件”服务，对于企业发展所需的财务咨询、人力资源、商标专利、检验检测质量、法律咨询等中介服务供给明显不足，这在中西部城市表现的尤为突出。以会计财务服务为例，截至2023年底，西部地区会计师事务所数量占全国的比重仅为21%，企业获取相应中介服务的便捷性明显不足。

　　四是重办事效率，轻制度健全。在营商环境建设中，部分地区更倾向于将涉及流程、速度和办事方式等能立竿见影产生效果的工作放在第一位，将缩短办事流程和合并办事窗口作为营商环境改革的重点，而对制度体系、法制环境、信用环境等领域改革的推进力度往往相对滞后，部分新兴领域、新兴业态制度还处于空白或不完善状态，甚至部分地方存在严重的拖欠民营企业账款问题。

　　五是重统一营商环境打造，轻区域特色环境打造。当前各地都参照世界银行或国家相关指标体系搭建区域营商环境评价体系，更多聚焦营商环境的普遍性问题，对如何建设当地特色营商环境的重视度不够。各地营商环境的打造与区域特色产业、区域要素市场的结合度和关联度还不够密切，营商环境建设与招商引资效果及企业真实感受之间的差距仍较为突出。

　　二、推动“指标型营商环境”向“实质性营商环境”转变

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》从构建高水平社会主义市场经济体制出发，围绕构建全国统一大市场、完善市场经济基础制度、构建亲清政商关系，为地方推进实质性营商环境改革指明方向。

　　从企业需求出发，聚焦打造更富活力的市场环境和更具保障的社会环境。《决定》明确提出要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，推动地方政府将激发企业的活力和创新力作为营商环境改革的重点，切实解决企业发展中面临的难点、堵点问题。基于企业需求导向，《决定》强调要素获取与专业服务对企业高质量发展的重要性，提出要“支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任”。面对新业态新领域发展对营商环境建设带来的新挑战，《决定》围绕市场准入、企业破产、产权保护等重要领域全面完善市场经济基础制度，引导地方政府依托制度集成打造营商环境高地。为进一步提振民营经济信心，《决定》重视营造尊商重商的社会氛围，提出“全面构建亲清政商关系”，为民营经济发展创造良好的社会舆论环境。

　　各部委及地方政府系统化部署营商环境建设工作。为加快贯彻落实党的二十届三中全会精神，市场监管总局出台《市场监管部门优化营商环境重点举措（2024年版）》，明确提出“坚持企业需求导向”“切实提升经营主体的获得感”；国家发展改革委印发《京津冀一流营商环境建设三年行动方案》；司法部、国家发展改革委就《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》公开征求意见；湖北等省份召开优化营商环境工作推进会，发布《关于进一步优化营商环境更好服务经营主体的若干措施》，以组合拳形式推进地方营商环境改革理念转变。

　　三、以降低企业综合成本为导向，实质性改善营商环境

　　营商环境改革不仅表现为政务服务效率的提升，更重要的是要以企业主体为核心，通过制度改革切实帮助企业降低制度性交易成本，进而提升企业市场竞争力。各级地方政府在遵循营商环境改革共性要求和一般规律的基础上，要更多从地方要素禀赋和特色产业出发，加快打造差异化的区域特色营商环境品牌，形成各地经济有序竞争、良性发展的态势。

　　（一）聚焦要素获取公平性，降低企业要素成本

　　1.着力打破要素获取的所有制壁垒和规模壁垒，保障各类企业主体获取要素机会的平等性

　　民营中小企业在要素获取便捷性、要素价格上的非公平性地位，是影响各地民营经济发展的重要因素，也是各地营商环境改革的难点所在。地方政府：一要以《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》为指导，保障民营中小企业依法平等使用资金、技术、人力、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源。可以学习借鉴浙江省推出的“3个70%”的要素保障机制，确保产业基金、新增用地、新增能耗支持民间投资项目的比重都在70%以上，引导要素供给向民营中小企业倾斜。二要优化民营企业的要素获取审批机制，围绕土地、资金等涉及审批手续的关键要素，在风险可控的前提下开辟民营企业要素获取绿色通道，降低民营中小企业要素获取的时间成本。三要定期调研监测区域内不同类型企业要素获取成本情况，对民营中小企业获取成本显著高于国有大型企业的生产要素进行排序与标记，对重点标记要素加强市场监管，降低民营中小企业要素获取成本。

　　2.顺应要素发展规律，加快聚集现代要素

　　在科创驱动发展的新阶段，以土地、劳动力为代表的传统要素重要性在逐步下降，以人才为载体的智力资本（技术、数字、创意等）重要性不断上升，人才的聚集程度与各地经济发展的水平呈现高度的正相关，“人随产走、人聚产随”现象日渐凸显。例如，昆山生物医药产业园在起步初期通过招引教授团队开展小核酸技术落地，推动园区成为亚洲最大的核酸基地。地方政府：一要高度重视以智力资本为代表的现代要素的发展，鼓励劳动力通过自身专业能力的提升来形成智力资本；要持续完善培育、吸引和集聚高端人才的体制机制，打破户籍、地域、身份、学历、人事关系等制约，完善人才评价制度、人才奖励机制，建立高端领军人才职称评审“直通车”政策，完善外国高端人才互认制度。二要以产业链为导向搭建高端人才市场，结合地方产业发展设置针对性的人才引进政策，不断推动人才链与产业链、创新链、资金链深度融合。

　　3.加快建设统一大市场，推动区域内企业便利获取各类要素资源

　　要着力破除区域要素壁垒，从建设全国统一大市场出发，切实提升企业获得各类要素的便利性，尤其在技术、数字等创新要素的获取上。围绕数据要素，要积极推进政务数据的公开，可参考借鉴广东创新两级数据要素市场经验，一级市场重点推动公共数据分类分级管理和深度开发利用，二级市场主要开展社会数据入场交易，为企业开发利用公共数据和社会数据提供规范化渠道。

　　围绕技术要素，要高水平建设区域性技术交易市场，推动区域内技术要素自由流动，探索建设跨省技术交易市场。例如，长三角区域四个技术市场共同签订《长三角技术市场资源共享、互融互通合作协议》，降低了企业获取技术要素的区域壁垒。

　　（二）加快发展专业服务业，助力企业降低经营管理成本

　　1.地方政府要充分意识到专业服务业的发展对降低企业管理运营成本的重要性

　　现代企业管理是社会高度分工的产物，企业管理水平的高低不仅与企业自身的管理体系相关，也与社会专业化分工程度紧密相连。与完全内部化的管理模式不同，现代企业管理通过服务外包、引入外部专业服务等形式有效降低了企业运营成本，推动了企业管理的专业化、财务的透明化和公司治理的规范化。

　　其中，以财务会计、金融服务、法律咨询和人力资源服务为代表的商务服务业能为企业提供现代化的财务管理及资本运作服务，助力企业更好地降低综合财务成本和资金成本；以软件开发、信息系统集成服务为代表的信息服务业能显著提升企业信息化和数字化水平，在推动企业搭建转化平台和创设应用场景上具有重要作用；以知识产权、检验检测、技术推动服务为代表的科技服务业能有效帮助企业梳理技术开发路径，推动研发成果转化，有利于企业降低研发投入成本，提升投入产出效率。

　　2.地方政府要高度重视专业服务业发展，推进专业服务业与地方经济发展相匹配

　　当前部分地方政府在招引产业及营商环境建设中，较为重视工业制造业，对服务业尤其是专业服务业的重视程度不够，这使得招引进来的企业由于缺乏配套的专业服务，承担着较高的企业管理成本，企业获得感明显下降。

　　《决定》强调要“聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展”，地方政府要高度重视专业服务业发展，要从专业服务业的产业特征出发，全面统筹产业发展，制定专业服务业产业规划和行动计划，加大系统化的政策支持力度，推动当地专业服务业的发展与地区经济发展阶段和产业发展水平相匹配。

　　3.地方政府要坚持内培外引相结合，丰富当地专业服务业的供给

　　专业服务业资源不足是当前我国中西部城市面临的突出问题。中西部地方政府要坚持“两条腿”走路：一方面，加快培育本地专业服务业机构；另一方面，充分运用好城市群内中心城市资源，分享专业服务业的溢出效应。

　　在培育本地专业服务机构上，要加快推进专业服务业领域事业单位改革，改变当前地方专业服务业机构“官办”“半官办”的色彩，支持现有专业服务业机构整合，从服务能力、专业化水平等角度推进行业并购重组，打造具有代表性行业龙头机构；要引导重点产业园区加大对专业服务业企业的扶持力度，开展先进制造业和专业服务业融合发展试点，推进试点区内专业服务业规模化发展。

　　在吸引城市群内专业服务资源上，周边城市要借力中心城市的专业服务业溢出，积极与中心城市的专业服务业机构开展合作，借鉴学习成熟的服务、产品和合作模式，在科技创新和产业升级上实现突破发展。以深佛合作为例，佛山依托“深圳创新+佛山制造”模式引进多个专业服务业项目，其中工业富联佛山智造谷通过打造数字化车间助力制造业企业实现人员精简、产能提升130%。

　　4.地方政府要发挥先行先试作用，积极推进专业服务业的标准建设

　　当前我国农业、制造业、服务业等领域产业标准较多参考国际水平，在部分产业标准上受制于人。要大力促进标准、计量、认证认可、检验检测等标准化相关的专业服务业发展，发挥龙头企业在标准化体系中的引领作用，推动标准供给由政府主导向政府与市场并重转变；要重点加强新兴产业领域的标准制定，在新一代信息技术、新能源、新材料等领域强化关键技术标准化研究，积极参与国际标准制定活动，为我国参与全球标准制定贡献地方力量。

　　（三）聚焦诚信法治建设，降低企业制度性交易成本

　　1.完善营商环境政策的统筹协调机制，解决政出多门及政策合成谬误难题

　　营商环境改革是一项系统性工程，涉及多部门与多领域，企业在实际经营中仍面临突出的“政策不一致”“政出多门”等问题。地方政府：一要全面梳理不同层次层级制度和政策的关系，做到“三个理清”：把制度政策间的层次关系理清，明确各层次制度的上位法和上位规则；把各制度政策间的衔接点理清，把制度传导和协同效应的堵点理清，加强营商环境领域各项制度间的统筹衔接。二要积极引导经营主体参加营商环境改革政策的研究与讨论，通过座谈会、实地调研、网上征集意见等形式，提前将经营主体关切的因素纳入政策制定考虑范畴。比如，浙江省发展改革委制定《浙江省企业家参与涉企政策制定暂行办法》，在吸纳经营主体意见上做出了积极有效的尝试。三要建立常态化的政策效果评价反馈评估机制，动态修正营商环境改革中形成掣肘或对冲的政策，减少“政策打架”现象，确保政策与企业现实需求适配、正向促进营商环境改革。

　　2.高度重视多层次诚信体系建设，形成良好的地方诚信文化

　　市场经济以契约精神为主，企业生产经营除了契约合同规范的生产合作关系外，还面临大量基于社会习俗和惯例进行的生产活动。社会诚信环境将直接影响企业的制度交易成本，近年来各地营商环境改革在硬性制度体系上不断完善，但在软性诚信文化建设上还明显不足。地方政府：一要大力推进企业信用分级分类监管，推动执法部门以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果等为依据，对监管对象进行分级分类，根据信用等级高低采取差异化的监管措施，在提升监管实效的同时，最大限度减少对企业正常经营的干扰。二要注重发挥政务诚信的引领作用，加强政务诚信建设，建立健全政务失信记录和多层次、多元化的政务失信惩戒制度，加大对违反政务诚信行政机关的惩治力度。三要加快推进区域诚信文化建设，推进诚信文化建设与当地传统文化建设相结合，形成良好的道德“自律”的软约束机制，提升区域诚信环境的软实力。

　　3.积极打造良好的社会舆论环境，加大对企业商誉和企业家名誉的保护力度

　　当前信息传播呈现出散点发布、集中爆发等新特征，对民营企业和民营企业家“发黑料”“泼脏水”“扣帽子”的现象时有发生。为切实提振民营经济活力和信心，地方政府：一要为民营企业营造清朗的网络舆论环境，健全网络生态治理长效机制。通过在地方政府官方网站中设置线上举报渠道等形式，依法查处侵害企业、企业家合法权益的网站平台和账号，定期发布侵害民营企业和民营企业家的典型处罚案例。二要及时启用保全救济制度，重点化解受损害企业维权成本高、周期长等难题，尽可能降低民营企业因名誉持续受损而遭受难以弥补的损害。三要加大对民营企业及民营企业家优秀事迹及突出贡献的宣传介绍，在官方媒体、政府公开平台定时发布相关信息，推动营造有利于民营经济发展的社会舆论环境。

　　（四）聚焦企业差异化需求，打造区域特色营商环境

　　1.营商环境建设既有共性问题，也有特色问题

　　我国不同区域产业发展阶段水平的差异，对各地打造差异化营商环境提出更高要求。《优化营商环境条例》明确规定，“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施”。部分地区在营商环境改革中先行先试，积极探索差异化的营商环境，但受制于地方经济产业发展阶段的差异性以及营商环境改革与区域经济发展相脱节等因素的影响，各地营商环境改革中的特色性、差异性特征还不够突出。

　　2.地方政府要在关注营商环境普遍性问题的基础上，加快推进区域特色营商环境建设

　　地方政府要推动营商环境建设重点与区域的资源禀赋、市场基础、区位优势相匹配。比如，中西部地区可以重点突出生态环境差异，将生态约束转化成生态价值优势，打造生态特色产业优势。各地方要因地制宜争创细分领域标杆，打造特色营商环境品牌。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等营商环境先行区要对标国际一流营商环境建设，持续开展原创性营商环境探索，形成可复制可推广经验；新疆、广西、云南等沿边地区要围绕跨境合作、制度型开放打造与国际接轨的营商环境。

　　3.地方政府要关注不同产业对营商环境差异性需求，打造特色营商环境品牌

　　地方政府要从产业发展规律及地方资源禀赋出发，形成具有针对性的营商环境改革方案。一方面，要积极优化和主导产业发展相适配的营商环境，制造业主导型城市要加大提供发展所需的土地、资本要素资源，降低用地用工成本；服务业主导型城市要侧重招引和培育现代要素资源，推动形成更多智力资本；外贸主导型城市要优化通关便捷度、出口退税、涉外法律等服务。另一方面，要结合不同产业对营商环境的需求，打造特色营商环境品牌，实现产业集聚目标。例如，贵阳紧抓大数据企业耗电量、占地面积大等特征，出台系列配套措施，围绕大数据产业形成营商环境品牌，成为全世界聚集超大型数据中心最多地区之一。

　　营商环境改革的核心在于，通过制度集成改革切实降低企业的制度性交易成本，同时推动企业要素成本和管理成本的下降。各级地方政府要抓紧贯彻落实好党的二十届三中全会精神，从降低企业综合成本、提升企业主体获得感出发，实质性优化营商环境，加快打造区域特色营商环境品牌，推动营商环境改革与地方招商引资、特色产业体系培育一体化发展。

　　（杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；曾培春系申万宏源证券研究所研究员）

更多精彩，请关注“官方微信”