国脉智库丨浅析全国各省优化营商环境条例立法情况及展望

　　2019年国务院制定出台了《优化营商环境条例》，作为我国优化营商环境方面的第一部综合性立法，具有里程碑意义。随后，全国各省也积极响应，纷纷出台省级营商环境地方性法规，对中央法规进行具体落实执行，形成了上下联动、共同推进的良好局面。这些条例不仅通过立法规范行政行为、提升政务服务效能、保护企业合法权益、激发市场与社会创新活力，而且紧密结合地方特色，提出了一系列创新举措。本文旨在全面审视全国各省优化营商环境条例的立法现状，剖析条例的核心内容与特色，并为未来的优化路径提供有益参考。

　　基本情况篇

　　一、出台或修订情况

　　截至2024年底，我国已经有29个省份发布了地方《优化营商环境条例》，此外新疆维吾尔自治区发布了《实施〈优化营商环境条例〉办法》，内蒙古自治区暂未立法。从各省优化营商环境条例的颁布时间来看，2016年12月至2019年7月，辽宁、河北、陕西、黑龙江、吉林和天津6个省份在国家法规尚未颁布的情况下就已经开始为优化当地营商环境积极寻求出路，尝试率先对营商环境进行立法并颁布了省级地方性法规。2019年10月国家《优化营商环境条例》出台之后，山西、北京、上海等23个省份紧跟国家步伐纷纷出台地方相关条例对国家条例进行具体的落实与执行（详见下表）。

　　表 1 全国省级优化营商环境条例汇总

　　注：数据由湖南国脉原道数据科技有限公司于2024年12月统计，未包含台湾、香港、澳门。

　　辽宁、陕西、上海、黑龙江、河北、北京在推出优化营商环境条例后，依据国家政策与战略调整、经济发展需求更迭、企业和群众的诉求反馈、国际经贸规则变化以及新技术发展等多方面因素，持续对条例进行动态修订与完善。其中上海市自2020年实施后已对营商环境条例进行了3次修订，修订内容涵盖区域合作与一体化发展、市场准入与公平竞争、中小企业与投资者保护、政务服务与监管执法以及法治保障与激励机制等多方面。经分析，各地优化营商环境条例的出台与修订的具体影响因素如下：

　　国家政策与战略调整。党中央、国务院高度重视优化营商环境工作，各省份需要贯彻相关决策。如2023年7月《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》（以下简称《意见》）出台之前，虽然也有部分地方条例含有涉及外商投资的内容，但大都简单一句话带过，而《意见》发布之后出台的大部分地方条例都对外商投资做了更详细的规定；2024年6月《公平竞争审查条例》一经出台，后续出台或修订的地方条例纷纷将公平竞争审查内容纳入其中。

　　经济发展需求变化。随着产业结构调整和升级，企业对营商环境的需求也会发生变化。一些省份为发展新兴产业，在条例修订中增加对科技创新企业的支持条款，如2023年《河北省优化营商环境条例》修订稿，提出统筹安排各类支持创业创新的资金，推进公共技术服务，发展创业孵化服务等；浙江、云南等地方条例单独设置了创新支持或环境章节。为加强区域间的经济合作和协同发展，各省份会在营商环境方面进行相应调整，如京津冀地区的省份，在条例立法或修订中注重加强地区间交流合作、深化商事制度协同改革、推进协同监管、强化政务服务合作等。

　　企业和群众诉求反馈。企业在生产经营过程中会遇到审批流程繁琐、融资难、人才短缺等各种问题，各省份在修订条例时会针对这些问题进行制度设计。如湖北省在制定地方条例时，针对企业反映强烈的办事成本高问题，提出要深入推进政务服务标准化、便利化改革，通过简化证明事项、推行证明事项告知承诺制等务实举措，切实推动政务服务效率大幅提升，从而达到降低办事成本的效果。

　　对标国际国内先进水平。世界银行等国际组织发布的营商环境报告，为各省份条例的修订提供了国际先进水平的参考。一些地区在修订条例时，会借鉴国际上的先进经验和做法，如2024年修订的《北京市优化营商环境条例》推行不动产登记责任保险制度，借鉴了国际上通过保险机制来降低不动产交易风险、保障交易安全的做法。《安徽省优化营商环境条例》充分借鉴了外省特别是长三角地区的立法经验，提出推进长三角统一的信用监管制度和标准体系建设。

　　数字化技术发展。随着互联网、大数据、人工智能等数字化技术的发展，各省份在立法或修订条例时会强调推动政务服务数字化转型。如《浙江省优化营商环境条例》设置数字赋能章节，推行企业报表和年度报告“多报合一”、专项信用报告替代无违法违规证明、工程图纸线上审查、工程档案电子归档、税费合并申报等措施，提升服务效能。《甘肃省优化营商环境条例》明确规定，采取远程监管、移动监管、预警防控等非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。

　　二、核心目标对比

　　全国各省优化营商环境条例都是为了激发市场活力，推动高质量发展，营造稳定公平、透明、可预期的营商环境。然而，由于各省的实际情况和发展需求不同，其优化营商环境条例的侧重点也存在一定差异。全国有17个省份提出以转变政府职能为核心；吉林、天津、贵州和云南4个省份则侧重优化服务，其中，吉林注重完善服务保障体系，天津注重提高政务服务水平，贵州和云南均提出打造地方个性化营商环境服务品牌；广东、湖北、安徽3个省份侧重降低制度性交易成本；山西和河南均以审批最少、流程最优、体制最顺、机制最活、效率最高、服务最好为目标；宁夏侧重优化市场环境、政务环境、法治环境；山东致力于建立统一开放、竞争有序的现代市场体系；海南以建设高水平的中国特色自由贸易港为目标。

　　三、构成要素分析

　　从各省优化营商环境条例的结构来看，除《海南自由贸易港优化营商环境条例》外，其他各省营商环境条例都以章节的形式划分各个板块内容，且都设置了市场环境、政务服务、法治保障章节。其中云南、辽宁、天津、河南、浙江6个省份单设了人文环境章节，且各省份人文环境建设侧重点各有不同，如辽宁致力于建设诚信开放的人文环境，河南强调加强当地独具特色的地方文化建设，但都注重营造尊商、重商、亲商、安商的社会氛围，构建亲清政商关系。湖南、河北、浙江、安徽、甘肃5个省份单设了要素环境章节，详细列举对市场主体经营提供的各方面要素支撑；黑龙江、湖北、浙江还制定了开放提升章节，助力高质量“引进来”和高水平“走出去”；河北和黑龙江设立了信用环境章节，加强政府诚信建设；上海和宁夏单设公共服务章节，列举政府提供的各种服务举措；浙江和云南单设创新环境章节，加大对创新创业的支持；浙江单设数字赋能章节，强调要通过数字化治理优化提升营商环境。

　　特色与展望篇

　　一、特色亮点分析

　　29个省级优化营商环境条例大多展现出全面覆盖的特点，细致考量企业全生命周期的各个环节；同时，也结合本地实际，提出了针对性的优化措施。其次，部分省份在条例中创新性提出反平台资本垄断、将招商引资红线纳入立法等条款，并结合本地产业特色，推出了具有地方特点的优化措施。此外，各省份在条例中均强调了法治化原则，明确法律责任和义务，推动政务服务的规范化和便利化，为市场主体营造公平、公正的市场环境。

　　1.全面性与针对性

　　大多数省份优化营商环境条例体现出全面覆盖的特点。例如，《北京市优化营商环境条例》以经营主体为核心，内容贯穿诞生到退场的全过程，准入时深化商事改革、运营中多方位保障、退出时便捷高效；面向各类所有制市场主体，破除壁垒，确保平等竞争。多领域协同发力，市场环境强化公平竞争、政务服务提效增速、监管执法刚柔并济、融资信贷多元创新、法治保障坚实有力。同时兼顾国际国内，对内深化京津冀协同，对外对标国际规则开放，从多层面全方位为北京打造优良营商生态筑牢根基。

　　各省份结合本地实际情况提出针对性措施。以《广东省优化营商环境条例》为例，该条例针对广东外贸大省的特点，特别强调了国际贸易便利化措施，如优化口岸通关流程、推进国际贸易“单一窗口”建设等。此外，针对中小企业融资难问题，条例还提出了拓宽融资渠道、完善信用担保体系等针对性措施。上海市为更好参与世行评估，在2024年修法时对标“便利国际贸易的公共服务质量”指标，要求有关部门建立咨询服务机制，为经营主体提供国际经贸规则的政策咨询、培训和指导等服务，并支持行业协会、国际贸易促进组织等提供相关专业服务。

　　2.创新性与特色化

　　部分省份在条例中首次提出创新性条款。以《湖南省优化营商环境条例》为例，在全国率先提出创新性条款，反平台资本垄断、将招商引资红线纳入立法，规范中介服务，树立政府信用权威，严惩政府失信行为，立法防范化解债务，治理新官不理旧账。强化政策一致性、稳定性，创新法治保障，如执法检查扫码留痕、提级管理停产停业、限定检查数量。推出多项助企降本增效举措，降低制度性交易成本，加大要素保障，提高响应效率，全面优化营商环境。

　　部分省份结合本地产业特色和发展需求，提出具有地方特色的优化措施。例如，《浙江省优化营商环境条例》立足本省民营经济大省的特色，提出了一系列极具针对性与前瞻性的举措：严禁对市场主体跨区域经营设障，保障民营经济发展空间。同时，在政府采购、招投标等环节，平等对待各类所有制主体，打破隐性壁垒，助力民营经济在公平环境中蓬勃发展，全方位推动浙江营商环境迈向更高水平。

　　3.法治化与规范化

　　各省份在条例中均强调了法治化原则。以《江苏省优化营商环境条例》为例，该条例明确了政府、企业和社会各界的法律责任和义务，对违法行为进行了严格界定，并加大了惩处力度。同时，条例还强调了公平竞争原则，禁止行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为，为市场主体营造了公平、公正的市场环境。

　　各省份通过规范政务服务流程、简化审批程序、提高审批效率等措施推动营商环境的规范化和便利化。以《天津市优化营商环境条例》为例，该条例要求各级人民政府及其有关部门应当编制并公布政务服务事项清单和办事指南，明确办理依据、条件、程序、时限、材料目录和收费标准等信息，实现政务服务标准化、规范化。同时，条例还推行了“一窗受理、集成服务”模式，提高了政务服务效率和质量。

　　二、开展实施效果评估情况

　　众所周知，地方优化营商环境条例的颁布仅仅是迈出了第一步，其关键在于能否切实落地实施，取得实效。一部法规从条文规定转化为具象的营商环境，之间的差距与潜在问题亟待深入探究与剖析。因此，开展优化营商环境条例实施情况的调查或评估工作意义非凡，它既能检验条例的落实成效，精准发现存在的问题，又能据此研究提出切实可行的改进策略。

　　国脉原道根据互联网公开渠道的不完全统计，众多省份已积极投身到这一评估浪潮中，如浙江、湖北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、云南、陕西、宁夏、重庆等地，均取得了显著成效。以湖北为例，该省通过自评估与第三方评估相结合的方式，综合运用实地调研、问卷调查、座谈交流等手段，全面梳理掌握了各市州条例的实施情况，为后续的改进提供了有力支撑。

　　然而，仍有部分省份尚未迈出这一步。对于这些省份而言，加快步伐、紧跟趋势已迫在眉睫。一方面，需紧密结合本省的主导产业特性、市场结构格局等，定制一套既科学合理又切实可行的评估方案。另一方面，要积极探索多元化的评估路径，不应局限于传统方法，可通过实地走访调研深入了解企业实际需求，运用大数据分析挖掘潜在问题，以及通过企业匿名反馈机制广泛收集各方意见。在此基础上，还应引入第三方机构进行评估，利用其专业性和独立性，为政府提供更加客观、公正的评估报告，从而精准施策，推动本省营商环境的持续优化。

　　三、未来趋势展望

　　从条例的发展轨迹来看，自初步探索制定，历经无数次研讨与实践，到不断根据实际情况修订完善，这一路见证了我国经济发展理念的深刻革新。为各类市场主体提供了更加稳定、公平、透明、可预期的发展环境。展望未来，全国各省优化营商环境条例的制定或修订将呈现出以下趋势：

　　持续深化与细化。随着国家对营商环境的不断优化和改革的深入推进，各省的优化营商环境条例也将持续深化，涵盖更多领域和环节，形成更加全面、系统的法规体系。为了更有效地解决市场主体在经营过程中遇到的实际问题，条例的制定或修订将更加注重细化措施，提供更具操作性的指导和支持。

　　更加注重协同性与一体化。随着全国统一大市场的建设，各省立法将更注重区域协同，如长三角等经济活跃区域，将加强区域一体化营商环境的协同立法，完善市场准入、监管和行业资质等规则，衔接区域立法与地方立法程序、政策，弥补跨省协作法律供给不足，改善区域营商环境不平衡问题。

　　突出数字化与创新元素。数字经济发展迅猛，未来各省制定或修订会关注数字技术在营商环境中的应用，如推进数据权属界定、开放共享、交易流通、监督管理等标准制定，将数据要素纳入营商环境优化范畴，固化“一业一证”改革等数字化创新成果。

　　强调产业特色与针对性。各省将依据自身产业优势和发展需求，制定更具针对性的营商法规。像浙江等民营经济大省，会在开放提升等方面出台更贴合民营企业国际化发展的规定；湖北等内陆省份，则会围绕控制成本、打造内陆开放新高地等进行特色立法。

　　强化法治化与国际化。法治化是优化营商环境的重要保障。未来，各省在制定或修订优化营商环境条例时，将更加注重法治化建设，通过完善相关法律法规，为市场主体提供更加稳定、可预期的经营环境。随着全球化的不断深入和我国对外开放水平的不断提升，各省在制定或修订优化营商环境条例时，将更加注重与国际接轨，引入国际化标准和最佳实践，提升我国营商环境的国际竞争力。

　　聚焦新兴产业保障与包容性发展。针对新技术、新产业、新业态、新模式等新兴领域，各省在制定或修订优化营商环境条例时，将探索建立更加灵活、包容的监管机制，以促进新兴产业的健康发展。为了促进各类市场主体的公平竞争和包容性发展，条例的制定或修订将更加注重保护中小投资者、降低企业税费负担、优化公共资源交易等方面，为市场主体提供更加公平、透明的经营环境。

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