地方治理制度创新：从网格化管理到治理现代化

 

　　党的十八届三中全会提出的“国家治理体系与治理能力现代化”的改革命题，第一次从全国政治高度明确了未来国家治理建设的任务。要完成这项历史任务，必须要“突出解决政党治理现代化、政府治理现代化、社会治理现代化”三个方面的任务。[1]面对复杂的世情、国情、民情，如何深入推进国家治理现代化，如何提升党和政府的治理能力，如何突破传统的官僚组织架构与根深蒂固的管控思想？发端于水电行业领域，兴起在社会管理领域，渐渐明晰的网格化管理能深度契合这一改革命题。但网格化管理有先天不足，本文尝试性提出的网格化治理理论与网格化治理的制度创新，不仅能补阙网格化管理不足，开创社会治理新局面，而且能有助于将网格化治理从社会领域的治理推向整个公共领域的有效治理，从城市治理推向整个农村的治理。它能兼容中国体制，突破传统官僚组织架构下的行政模式，提升党和政府的治理能力，快速推进治理现代化。本文回顾了网格化管理的实践历程与理论的嬗变，论证了网格化治理理论产生的历史逻辑，剖析了网格治理与治理现代化的深度契合性，提出了网格化治理制度创新的进一步设想。意在将网格化治理深度嵌入治理现代化制度创新之中，通过网格化治理全面推进治理现代化。

 

 

　　网格(grid)一词在不同领域有不同理解，有地理网格（Geographic Grid）、网格计算（Grid Computing）与万米单元网格（basic management grid）等含义。本文探讨的网格是内生于我国城市市政监管信息化所定义的万米为单位的网格，是对现有的城市社区、农村居委会等基层行政区进行责任化的精细划分形成的网格。网格化管理是以精细的、责任的网格为单位，运用现代信息为手段，能打破部门与职能边界，突破层级节制的组织结构，实现纵横区域联动、资源共享的一种现代管理模式。它能形成“专群（专业力量与社区群众）结合、条块（职能部门与属地）结合、社群（社会力量与社区群众）结合”[2]的全新的工作格局。北京东城区于2004年最早将网格管理移植到城市社会管理。东城区以万米网格为基本单位，以现代化信息手段，对网格内的房屋土地、道路交通、市政公用等部件，以及所需化解与协调的，或提供服务的事件进行动态编码定位管理，并建立“监督轴心”与“调度轴心”双轴结构体系，搭建区、街道、社区与网格四级服务平台，根据网格事务管理要求将街道干部、公安司法人员、社区工作者重新整合配置到网格之中，形成区、街道与社区三级联动机制，实现了管理职能横向到边纵向到底的无缝隙的点对点式的管理。

 

　　因东城区网格化管理的精细化、责任化、科学化、高效化，网格化管理很快得到国家与有关地区的重视，迅速在许多城市蔓延，管理的功能也不断扩展，涉及到城管、消防、社区、党建、突发事件等社会管理领域，并逐渐向政府的常规公共管理领域延伸。2005年6月，北京市委、市政府发文在北京市推广东城区的网格化管理经验；2005年7月，原国家建设部发文，在全国 27 个城市推广其管理经验。2005年10月，原国家建设部将北京、上海、深圳、武汉、杭州、扬州、成都与烟台等10个城市作为试点；2010年8月，东城区又被中央政法委确立为“管理创新综合试点区”；2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”来改进社会治理方式，从战略高度明确提出网格化将作为我国城市社会治理的一种重要方式。由此网格化管理作为一种制度建设，在全国城市社会治理上被全面推广开来。

 

　　在理论研究上，从北京东城区开创网格化管理后，网格化管理研究也似一股热潮而涌起。学者主要从社会治理与公共管理两个视角，围绕社会治理体制、社区自治、社区建设、行政体制改革、公共管理模式、公共服务供给、电子政务等议题，沿三条理路展开。一是从实践层面研究网格化管理的地方典型经验与不同模式。例如，北京东城“万米网格管理”模式，[3]上海长宁的“问题导向”模式，[4]舟山“组团式服务”模式，[5]仙林“网格连心、服务优先”模式，[6]长沙的“岳麓模式”。二是从学理层面研究网格化管理的理论内涵、结构体系、功能创新、运行机制等。例如，深入剖析网格化管理的“两个轴心”结构；[7]网格化管理“改写了基层社会管理的体制构造” ；[8]“网格化管理实现了城市基层社会管理技术手段、管理机制、管理流程和评价体系的全方面创新。”[9]“网格终将成为政府、企业、公众和谐互动的统一载体。”[10]

 

　　三是从学理层面对网格化管理进行解构与批判。学者对网格化管理的批判主要集中在：认为网格化管理功能主要是维稳、维护安全与市政管理，民众与社会组织参与不足，主动性不够，易于加大行政化，影响社区和民间组织的发育与自治；过于强调管控职能，公共服务供给不足；网格化管理的体系难以与现有行政体系融合；技术理性易于偏离治理目标，管理成本大；更多是运动式管理，难以形成长效机制等。

 

　　总之，网格化管理对我国的社会治理和公共管理在制度建设、组织结构、管理方式、工作机制与评价体系等方面做出了有益的探索和大胆的创新，能实现城市的精细、规范、高效管理，能推进我国的治理现代化建设。但它还处于探索与建设阶段，各地做法不一，一体化制度缺失，法制保障不足，还难以跳出“管理”自身的管控性、行政化、封闭化等局限，服务、公正、多元、透明、民主等时代的价值理念回应不足，不利于市民社会与社会组织的培育与发展，对我国的治理现代化制度建设也会产生负面效应。

 

 

　　1.网格化治理能弥合网格化管理的先天不足。网格化管理的实质是无缝隙管理理论与科学管理主义的延伸，倡导的依然是效率至上管控为主的工具理性取向。学者们也更多的是在网格化“管理”视域内总结经验，探寻不足，罕见从“治理”视角去探索网格化管理及其完善，鲜有对网格化治理概念与基本内涵的界定。“治理”取代“管理”不是时髦词汇的选择，而是由治理的特点决定的。第一，治理是一个过程，不是一整套规则；第二，治理过程的基础是协调，不是控制；第三，治理既包括公共部门，也涉及私人部门；第四，治理是持续的互动，不是一种正式的制度。[11]这些特点可以折射出管理与治理的理念、手段、模式的区别与跨越。由此，本文尝试提出网格化治理的概念。网格化治理对网格化管理进行了扬弃。它应该吸纳治理理念，弱化管控思想，以服务为导向，将多元共治、权力多维度阳光运行等理念嵌入到网格化管理的“监督轴心”与“调度轴心”双轴结构体系之中，这既能秉承网格化管理的优势，又能弥补其不足，迅捷灵动地整合与共享资源，实现对多领域的有效治理与公共服务的有效供给。这种理念可以将网格化治理从社会领域，逐步扩展到整个公共事务领域。

 

　　2.网格化治理遵循了公共行政、公共管理到公共治理演进的必然历史逻辑。公共行政是“国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。”[12]公共行政的活动主体是政府，活动机制是公权的依法运作。自从19世纪末公共行政学诞生以来，人们一直专注于政府的行政机构活动的研究，直至20世纪70年代后期始，公共管理的出现，才逐渐终结了“公共行政”的学术霸权。公共管理是“以政府为核心的公共管部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。”[13]

 

　　由此可见，仅就“治理”主体的角度而言，公共管理相比于公共行政出现了不小的变化，这种变化可以概括为：由政府“治理”主体单一性到政府“治理”主体核心化的转变。公共行政将公共治理当然的纳入政府行政活动范畴，拒斥其他主体的介入；公共管理在公共治理权限上已出现相当的收缩，已变得开始欢迎各类社会、市场主体对公共事务管理的参与。但这种参与的前提是，政府必须发挥主导、核心的引领作用。一个广泛认同的治理定义是“一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用。”[14]

 

　　公共治理的出现，进一步将公共管理平权化：“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统……政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他汉族体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。”[15]由此可见，公共治理理论是倡导权威多中心治理结构的。在此结构中，政府不再是公共管理下具有唯一核心功能的组织，它只不过是众多权威中心之一元。当前，治理现代化已成为我国的宏伟目标，治理理论已成为重要支撑理论。网格化治理的服务导向、多元治理、去行政化、去管控思想等理念刚好顺应这一历史潮流。但从我国公共治理的实际状况看，总体上网格化治理仍处于一种公共管理向公共治理的过渡或衔接阶段。

 

 

　　治理现代化是治理的目标，网格化治理是实现治理现代化的手段与方式。网格化治理的民主化、法制化、信息化、多元化与开放性与治理现代化能深度契合。

 

　　1.制度体系的民主化与法制化。国家治理体系包括“规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序”，以及“政府治理、市场治理和社会治理三个最重要的次级体系。”[16]“国家治理体系现代化程度实际上是国家治理制度体系的民主化法治化。”[17]“制度构成了造就和界定一个社会的‘社会黏结剂’” ，[18]体系化的制度“社会黏结剂”的功能则更强，但这里必须澄清的是，这一制度或制度体系应是一种契合“帕累托优化”的，否则，终究会带来“制度之恶”。民主化对于制度而言，是符合“帕累托优化”趋势的。一个民主化的制度体系，是杜绝绝对“权威主义”的，它在制度设置上渗透了民主的理念，运作过程更倾向于一种平等的协商，不是依据权力势能的管控。法制化是对民主化的制度进行固化，法制化与民主化相互渗透，并行不悖。离开了法制化的纯粹的民主制度必将是乌托邦，最终必然失败。

 

　　民主化与法制化也是网格化治理制度体系创建的要件。在治理主体方面，充分吸纳、引导与培育社会组织、广大民众平等协商参与治理；治理主体在提供公共产品、公共服务以及协调化解基层矛盾时，更离不开民主的方式。在法制化方面，网格化治理更应注重相关法律制度建设。网格化治理代替网格化管理的重要原因之一就是网格化管理相关制度滞后，在机构设置、权力运行等许多方面，网格化管理的法律依据不足，缺少法理权威。它运行的依据仅是地方性的一些文件，或中央一些指导性要求或目标，组织设置、运行主体、运行方式等都没有统一的规范的要求，这严重制约网格化的发展。网格化治理要真正实现有效治理，必须要不断注入法制化理念，不断创新相关的法律制度。

 

　　2.治理手段的信息化。信息化作为现代社会的一个重要标志，也应在公共治理中得到充分彰显。传统科层制的治理信息系统已备受诟病，正如本尼斯所言“从60年代算起的20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”[19]当然，这是一种过于极端的说法，但这种说法恰恰反映出，人们对当时所处环境下，科层制层层传递式的信息沟通方式带来的延迟性，造成的决策、执行等活动的官僚主义的不满。上世纪末出现的现代信息技术，使得科层制一度焕发活力：通过对科层制进行信息化，实现组织的扁平化，科层制的效率得到较大提升。但随着现代信息技术的进一步发展，“新媒体的开放性和隐匿性创造出新的信息传播方式，使权力运行留下技术的痕迹，信息自由流通为权力的双向监督提供了可能。”[20]人们对于一个更高效率的政府及公共治理体系的渴求也与日俱增，这要求，我们不得不考虑对现代治理体系与治理工具进一步技术化。网格化治理很大程度上就是数字化治理模式。离开了数字信息网格化根本无从谈起。整个网格的运行管理都是以现代化信息为基础的。从信息采集机制、信息传输机制、信息一体化化的平台打造等方方面面都是充分运用现代化的信息手段。二者具有天然的契合性。当然，在构建网格化信息运行机制时，不仅应实现信息的共享与高效运行目标，还应构建兼容、联动、开放的信息化运行格局，打破网格化管理现代信息技术的封闭性与垄断性等特点。

 

　　3.治理主体的多元化。现代化公共治理应更多地弱化行政权力，而更多地强化“民有、民治、民享”的公民权利。现代治理体系应是多中心的，通过弱化政府公权本位，形成多个治理的权威中心。多元主体基于共同需要，参与到治理过程中来，形成一种纵横交错的立体网络。这种权威中心应该有党委、政府、广大公民、社会组织与市场等主体，有些领域应该突出党委与政府的主导地位，有些领域应该发挥其他主体的作用。应强化市场在配置资源的主导作用，充分发挥公民与社会组织的自治作用，充分强调企业的社会责任感等，这样才能处理好政府与社会、政府与市场、社会与市场的关系。网格化治理与治理现代化一脉相承，同样强调治理主体多元性，有些领域应发挥政府作用，有些领域突出政府的主导作用，有些领域应交给社会、市场、民众，政府不参与，应该是发挥引导与培育作用，不是主导作用。

 

　　4.治理过程的开放化。权力规范、程序、阳光运行是国家治理现代化的重要标志。公共问题的治理是一个过程，这一过程是封闭抑或开放，能否实现权力的阳光运行，不仅仅会影响到治理的效度，还将影响到整个治理体系的评价。治理过程开放化，表现在以下几个方面：一是治理介入的无障碍。在治理过程的各个阶段，多元参与主体都可以依权介入，而不应设置任何障碍性条件；二是治理过程信息的及时公布。治理信息应在整个社会空间流动，而不能仅限于治理系统内循环，如此，可以谨防治理系统陷入“塔西坨陷阱”；三是治理主体、治理工具、协同原则等应与时俱进，依据情势的变化，做到情景化。这是一个封闭的治理过程难以做到的。网格化治理取代网格化管理另一重要原因是网格化治理注重开放化。数字化是网格化管理的手段、基础与优势，也给网格化管理带来巨大负面效应，其更多信息是在政府体制内封闭式运行的，不便于民众知晓与监督。网格化治理能弥补这一不足，既构建信息的运行系统，又构建信息的开放系统与共享系统，能保证共享快速地办事流程，又保证信息的阳光运行。

 

 

　　1.网格化治理应建成党委领导与政府主导的多元化治理制度体系。网格化治理应形成党委领导、政府主导、民众主体、市场配置的联动共治格局。网格化治理倡导多元共治的理念，但并不是所有主体之间完全是绝对平等的，必须结合我国国情，形成中国特色的网格化治理模式。党委领导是指网格化治理的指导思想、制度供给、组织设计、政治方向等方面应突出党委总揽全局、协调各方的宏观功能。政府主导是指政府要从网格化管理的全能政府中走出，应突出制度供给、搭建平台、提供服务、引导协调等主导作用。民众主体是指在网格化治理中突出民众的主体地位与主人身份，应充分发挥民众在网格化治理中的作用。可将“街区自治”组织、商会、协会等社会自治组织融入网格化治理之中，并通过社会自治组织和权威制度不断吸纳民众参与治理。当然，这两种吸纳方式并非泾渭分明，应融通互动，统一于网格治理体系之中。民众主体地位还应突出民众在制度设计、信息采集、监督管理、评估考核等方面的主体作用，要建立便于民众诉求的信息机制、监督机制、评估机制与自我服务机制，让民众真正地参与进来，民众的主体地位才能真正体现。市场配置是指在提供公共产品与公共服务时，应该多实行服务外包，市场化配置运行，尤其是涉及到经济资源时，政府不能具体参与。总之，网格化治理应建成党委领导政府主导的多元化的治理制度体系。

 

　　2.网格化治理应以服务为主导。行政学历经统治行政、管理行政到服务行政三个阶段。统治行政是基于“合法暴力”之下高频运用的“钳制性”管理模式，主要存在于前资本主义社会；管理行政是一种政府“合法公权”程序化运用的“法理型”管理模式，倡导的是“制度理性”原则，当前，包括发达的资本主义国家在内，几乎所有国家的政府公共行政总体上仍处于“管理行政”的阶段；随着服务型政府理论的提出与践行，服务行政已是一种必然，一种匹配于“服务行政”的现代化治理模式将会相伴而行，现代化治理模式是一种基于“合法权利”充分行使的“民主化”治理模式。治理过程被严格置于多元治理主体治理权利充分张扬的协同议程中。网格化治理就是倡导多元主体协同治理的模式，就是一种提供公共产品、公共服务与协调矛盾的过程，一种服务主导的过程。在这一过程中，网格化管理的效率至上的管控思想必然会渐渐地淡化，基层社区的行政化渐渐被淡化。但目前我国处于急剧的转型升级期，改革的攻坚期，国内外因素都比较复杂，政府的管控职能与服务职能都很重要，甚至有时管控的职能更加突出一些。但从历史发展的长河看，服务主导必然是一种历史趋势。

 

　　3.网格化治理应实现权力多维度运行。网格化管理的核心驱动力是政府，从问题发现、处理结案，到评价考核，都是政府在强行推动，权力主要是自上而下运行的。网格化治理权力多维度运行应体现在上级的党委和政府与网格化组织之间的纵向流动、与基层民众与社会自治组织之间的纵向流动，基层自治组织与自治组织之间、市民与社会组织之间的横向流动。权力纵向流动既应实行权力自上而下的运行，突出党委和政府的主导作用，又要有权力自下而上的运行，突出民众的主体地位。应在监督轴心和指挥轴心的设置上体现出来。监督轴心应既有权对网格内的所有的普通社区居民的监督管理，又应该有权对居社区层级较高的单位与任何层级的领导人员进行监督，尤应突出自下而上的监督；指挥轴心应能自下而上对相关部门与单位进行分解事务、督办管理、考评等。权力的横向流动应注重不同社会自治组织之间的联动与合作，注重彼此之间的约束与制衡。当然，要实现这种横向制约，必须建立在政府不断引导与培育社会组织，不断增强自治组织的规范化、民主化与科学化基础之上。

 

　　4.网格化治理应去科层化。网格化管理最大的亮点就是能突破官僚组织的层层节制，能实现多部门、多单位联合治理与资源共享，实现管理服务下移，让领导者直接与群众、责任区对接。从管理这个角度实现了组织的扁平化，也有利于去行政化。但网格化管理各地做法不一，有的地方直接进行网格单元划分，然后上级组织对接，实现扁平化去行政化目的；有的地方建立立体的网格体系，建立一级网格、二级网格、三级网格等，每级网格之间是层层管理的关系。这种设置依然是科层组织观念的缩影，不仅没有减少组织层级，而且加大了组织复杂性，难以和原有组织有机结合。因此，网格化治理的重要原则是最大限度地减少组织层级，实现组织扁平化，将原有部门与行政人员与基层网格进行对接，让管理服务下移。这是组织现代化与治理现代化的必然趋势。

 

 

　　网格化管理到网格化治理的嬗变是公共行政、公共管理到公共治理演进的必然历史逻辑，能开创治理新局面，有力地推进我国治理现代化，但网格化治理是一个全新的理论，治理过程更是复杂的，将涉及到政治文化、公民自治、社会组织的发育程度与市场的成熟程度等。在相当长的时间内，我国可能仍处于一种传统公共管理向现代公共治理的过渡阶段，网格化治理取代网格化管理也需要一个相当长的时间。因此，在推行网格化治理制度创新时，必须切合我国的政治生态，探索我国的治理特色，不能盲目从外。如何从实践层面不断完善网格化治理，将治理理念扎入实践土壤？如何将网格化治理体系与原有的组织体系有机结合？如何以网格化治理的制度设计最大限度地推进新一轮行政体制改革？如何真正深入有效地将网格化治理从城市治理推向农村治理，从社会领域推向其他公共领域的有效治理？网格化治理能否成为整个现代化治理的必然方式？这一系列命题有待进一步去探索研究。

 

 

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