美国网络空间发展战略述评

 

 

　　美国网络空间安全战略思想发端于20世纪中后期，在克林顿与布什政府时期得到进一步充实和发展，最终形成了《网络空间安全国家战略》。自2009年奥巴马政府以来，先后发布了一系列战略文件，为美国建构了一个立体的网络安全战略体系，对国际政治和国际安全局势产生了重大影响。

 

　　（一）在克林顿及布什政府时期，网络空间安全进入到美国国家安全战略范畴，颁布了首份《网络空间安全国家战略》。

 

　　克林顿政府将信息产业作为新兴支柱产业大力扶持，推动了互联网的高速发展，也使美国对于网络的依赖上升到了前所未有的程度，信息产业成为美国最大的产业，1995-1998年期间对美国经济增长的实际贡献率达35%以上。1999年底公布的《美国国家安全战略报告》首次界定了美国网络空间安全利益构成，认为网络安全威胁对美国国家安全构成挑战，提出了通过国际合作等方式防范网络空间安全风险的初步设想。2000年初出台《保卫美国的网络空间——保护信息系统的国家计划》，成为美国维护网络空间安全的第一份纲领性文件。推出这份文件的另一个重要动因是美国政府试图通过制定新的游戏规则，确保美国在网络空间中分配财富的权力，建立强大的、不断增长的创新型美国经济。[12]

 

　　布什政府自“9·11”事件后，改变了美国的安全观，将网络空间发展战略从“发展优先”调整为“安全优先”，并于2003年颁布了《网络空间安全国家战略》。该战略明确了网络空间安全的战略地位，将网络空间定义为“确保国家关键基础设施正常运转的‘神经系统’和国家控制系统”，对网络空间安全形势做出了新的判断，认为新形势下恐怖敌对势力与信息技术的结合对美国国家安全构成严峻威胁，明确将网络空间安全提高到国家安全的战略高度。该战略报告与2002年颁布的《美国国家安全战略》、《美国国土安全国家战略》等报告，构成了“9·11”事件后美国新的国家安全战略体系。[12]

 

　　（二）奥巴马政府着力打造美国网络空间安全立体战略体系，积极谋求更高程度的网络空间世界霸权，确保美国政府在网络空间所确定的繁荣、安全、价值观三大核心利益

 

　　奥巴马总统上任伊始，就启动了为期60天的网络空间安全评估，并于2009年5月，发布了《网络空间政策评估报告》。在该报告的发布式上，奥巴马发表了题为《保护美国网络基础设施》的重要讲话，指定由国家安全委员会牵头制定新的国家网络空间安全战略，综合运用外交、军事、经济、情报与执法“四位一体”的手段确保网络空间安全，从而使奥巴马政府的网络空间战略构想初露端倪。

 

　　1、以网络空间安全威胁为借口，把网络基础设施上升为国家战略资产，将不惜一切手段保护网络空间安全

 

　　美国网络空间战略文件中，威胁是出现频率最高的词汇。美国认为，自己在网络空间中正面临着一场新的看不见硝烟的战争，且已处于劣势，担心未来可能爆发“网络珍珠港”或是“网上‘9·11’”事件[10]。为此，奥巴马上台后不断强调，应把网络安全作为国家安全战略的一部分，将网络基础设施上升为国家战略资产加以保护。2009年3月，美国战略与国际问题研究中心提交的《确保新总统任内网络空间安全》报告提出的第一条建议就是，网络是国家的重要财富，“美国将不惜动用一切国家力量之手段确保网络空间安全。在2009年5月发布《网络空间政策评估报告》的当日，奥巴马发表讲话称，网络威胁是“美国经济和国家安全所面临的最严重的挑战之一”，网络设施将被视为战略性国家设施“保护该设施将成为国家安全的优先课题”。可以说，美国所有网络空间战略及相关政策文件都是以此为出发点。

 

　　2、以完善领导指挥体系为着力点，加快构建网络空间威慑体系，着力打造网络攻击能力建设。

 

　　奥巴马政府认为，美国政府网络空间安全机构存在着战略重心不明、工作职能重叠、缺乏协调配合等问题，因此必须从最高层实施领导，全面协调网络安全机制。2009年5月，白宫宣布组建网络空间安全办公室，负责为总统提供网络空间安全方面的决策方针，协调政府相关政策与活动。一个月后，国防部宣布创建网络空间司令部，负责协调美军网络安全策略及部署，统一指挥美军网络战，使得美国网络战力量进入统一协调发展的“快车道”。由此，美国打造了一体化的综合性国家网络安全领导体制。2011年7月公布的《网络空间行动战略》，作为美国防部首份有关网络空间作战行动的综合战略，更为美军有效开展网络空间行动提供了指南和路线图，标志着美军网络空间军事行动已正式转人部署与实施阶段。2012年，美国家网络靶场正式交付军方试用。2013年，美网络司令部由900人扩编到4900人，宣布3年内扩建40支网络战部队。2014年，美国防部发布《四年防务评估报告》，明确提出“投资新扩展的网络能力，建设133支网络任务部队”。值得关注的是，从2013年到2014年一年中，美军宣称网络战部队扩编3倍以上。与此同时，美国还加大力度开展网络武器的研发，仅病毒武器就达2000多种，且早已进入美军武器序列。这一系列动作表明，美军在网络空间要达成的目标绝不仅仅是保证自身网络空间安全，而是要通过提升网络空间攻击能力构建网络威慑体系，实现巩固其在网络空间的“制网权”。[2]

 

　　3、以强调国际网络空间合作为手段，改变和影响其他国家的政治体系和价值观念，力求维护美国霸权地位

 

　　2011年5月美国出台《网络空间国际战略》，首次将其外交政策目标与网络空间战略结合在一起，标志着其关注重点已公开由自身扩展到整个球范围，同时网络空间也成为其输出美式政治模式和价值观的重要平台。原国防部长盖茨曾公开宣称，网络是“美国巨大的战略资产，有利于帮助其他国家推进民主”。此后出台的国防部《网络空间行动战略》更是引入“集体防御”理念，展现了美国要在网络空间建立新军事同盟的意图。奥巴马政府之所以一改美国多年来的抵制态度，高调宣传网络空间国际合作，一方面是因为它认识到，即使是美国这样的超级大国，也不可能凭一己之力解决网络空间存在的种种问题，更重要的是，美国希望利用自己雄厚的网络资源，通过在网络空间的国际行动掌控全球网络空间发展领导权，改变和影响其他国家的政治体系和价值观念，巩固自身在网络空间的霸权地位。[4]

 

 

　　2015年4月，美国防部发布的新版网空战略，延续了奥巴马政府对网络空间的战略构想，首次公开表示要把网络战作为今后军事冲突的战术选项之一，明确提出要提高网络空间的威慑和进攻能力，摆出积极防御和主动威慑的姿态，折射出未来数年美军网络空间力量建设和相关行动的鲜明特点，彰显了美国在网络空间称霸的图谋。

 

　　（一）夸大美网络空间面临的威胁，不断扩散网络空间遭受破坏的恐惧，恣意塑造网络空间国家层级的敌人

 

　　新版网空战略用较大篇幅描述战略背景，反复强调美国网络空间环境蕴含的风险，蓄意夸大网络空间活动面临的威胁，不断寻找新威胁、塑造新敌人是美国思维定势和决策逻辑的传统使然。在公开发布的战略文件中，“风险”和“威胁”两词分别出现高达31次和46次，新版网空战略声称这些风险和威胁既源于互联网基本架构防范风险能力的先天不足，也源于觊觎美国利益的敌人对美国网络、系统和数据的恶意入侵和破坏。新版网空战略将主要目标确定由此前以防范网络技术与极端主义结合为重点调整为国家层级的对手，将俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜等列为可能对美国构成网络威胁的国家[1]。预设这些国家层级的对手，既是为了显示推出新版网空战略的必要性，也是在公共舆论中扩散对网络攻击威胁的恐惧，进而消除因“斯诺登”事件与私营企业之间产生的隔阂，淡化新版网空战略对社会利益和个人隐私的侵害，更进一步巩固公众对国防部和政府政策的支持。这种判断带有主观随意性和意识形态偏见，是一种霸道和非常危险的行径。事实上，美国在网络空间安全领域遥遥领先，没有哪一个国家能对美国形成根本性威胁。

 

　　（二）明确国防部网络空间战略任务和目标，公开把网络空间作战作为今后军事冲突的战术选项，凸显了美军在网络空间的威慑和进攻态势。

 

　　新版网空战略明确了国防部“三大任务”和“五项战略目标”，首次提出美国国家利益受到威胁时可发动网络攻击，并要求美国防部“开发可行的网络选项，融入国防部各项规划”，为美国总统或者国防部长提供“全频谱”的选择方案，以便其在涉及国家利益的时候能够做出各种决策。与2011年首次发布版本相比，网络空间行动由主要强调防御性的网络安全行动向“采取进攻性网络行动”转变，并且新版网空战略中频繁出现“威慑”一词，共出现29次，表明美国已经逐渐将“用精确制导的物理毁伤来应对网络攻击的不对称应对手段”，纳入到威慑对美国网络攻击、保障美国国家网络安全战略、挤压美国主要战略竞争对手的网络空间行动自由的策略选择之中。同时，新版网空战略第一次提出将保持网络空间行动作为战术选项，运用网络行动选项控制冲突升级，塑造冲突环境。可见，新版网空战略已将传统的物理空间作战手段与虚拟的网络空间作战手段相融合，向世界清晰地传递了美国进行网络报复的决心和实施报复的足够能力，远远超出了主动防御的范畴，凸显了美国将网络空间的保护、攻击和对抗融为一体的威慑和进攻态势。[1] [8]

 

　　（三）加强与传统作战力量融合，构建全方位联合作战体系，具备了发动网络战争的力量体系

 

　　网络空间是美军继陆地、海洋、天空、太空后的第五作战领域，新版网空战略要求把网络空间行动选项融入到国防部计划中，确保军事行动的所有领域中网络空间行动与物理空间行动协调一致。新版网空战略提出要动员各方力量，构建全方位的联合作战体系，包括由国防部主导政府部门间、政企间和国际间的协同行动。新版网空战略突破了网络空间战略“军民分隔”的态势，将网络空间司令部、国家安全局、中央安全署有机融合，由国防部负责网络部队的作战训练和指导，从而将网络情报职能与网络作战职能进行区分，由国防部主导网络作战部队。新版网空战略的重要目标之一是至2018年建成一支攻防兼备、形式灵活的网络空间部队，包括由6200名国防部和军事部门的军人、文职人员和合同员工等组成的133支小组。其中，13支担负国家基础设施网络防护任务的国家任务部队和8支国家支援小组；27支担负攻击敌网络系统任务的作战任务部队和17支作战支援部队；68支担负保护美国国防部及军队网络和系统安全任务的网络保护部队。这些动作表明，美军已经解决了网络空间战的编制体制、装备设备、融入联合等一系列瓶颈问题，探索形成了网络攻防战斗力生成的有效模式，具备了发动网络战争的力量体系。[7]

 

　　（四）继续加强应用研究和基础研究，巩固美在网络信息领域的世界领先优势，为其称霸网络空间提供技术支撑。

 

　　长期以来，美军一直将科学技术优势作为国家安全战略的重要组成部分，始终将科技创新作为维持美军作战优势能力的关键。作为网络信息技术的发源地和引领者，美国防部为保持和扩大技术领域的领先优势，将继续加强应用研究和基础研究，不断提升网络空间的技术威慑和进攻能力。新版网空战略提出，国防部必须在人员培训、有效组织构建和指挥控制系统方面加大投入，继续加速网络空间领域的技术创新，大力开展具有重大优势的跨越性技术的研发，聚焦提高网络空间行动能力所需的基础研究和应用研究，全面发展国防部所需的网络空间作战能力。近年来，美国着眼塑造可应对各类威胁的全频谱网络空间作战能力，在成功研发“舒特”、“火焰”和“震网”等2000多种网络战武器的基础上，不断加大网络空间作战前沿技术投入，积极研发虚拟战场技术和新一代网络攻击性武器，并将网络战武器与传统武器进行整合，以实现在战场环境中灵活的多种打击方式。新版网空战略发布会选择在硅谷发源地的斯坦福大学进行，国防部长卡特亲自前往，表明国防部将寻求与私营部门和研究机构间技术、人员和信息联系与合作的新机制，广泛拓展与工业部门合作研发的渠道，大力提升网络空间行动能力，为美国拓展网络空间利益、维护网络空间霸权提供坚实的技术支撑。[7]

 

 

　　美国国防部新版网空战略凸显了美军在网络空间的威慑和进攻姿态，释放出其图谋网络空间霸权的危险信号，并把我国列为其网络空间的主要对手之一，必将对我国网络空间安全乃至国家安全带来深刻影响。面对美国网络空间战略威胁，我国应加快网络强国建设步伐，坚决捍卫国家网络空间主权利益，维护国家网络空间安全。

 

　　（一）牢固确立网络空间安全在国家安全中的战略地位，加强国家网络空间安全的顶层设计，加快形成符合我国国情军情的网络空间安全战略体系

 

　　习主席指出，没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化。这一重要论述，明确了网络空间安全的战略地位，为我国网络空间安全力量建设提供了强大动力。当前，国家网络空间安全涉及军队军政后装尤其是作战、装备部门，以及国家工业、金融、能源、交通、教育等部门。为此，应着眼推进跨领域、多部门网络空间安全体系构建，形成指导有力、要素完善、动态演化的网络空间安全战略体系。国家网络空间安全战略应深入开展国家网络空间安全态势评估，明确各部门自身网络空间安全策略，以及在国家网络空间安全中的主要任务和职责分工，科学设计军民联动、覆盖全面、反应敏捷的网络空间安全力量体系、组织体系和制度体系。网络空间军事战略应着眼军事行动安全、实施自卫反击和协同国土防御需要，科学规划网络空间“侦、攻、防、控”力量建设，明确网络空间军事力量建设运用的时机、原则和任务，以及与地方力量的协同关系。网络空间国际战略应着眼反对网络空间霸权、争夺网络空间治理权和话语权，坚决维护国家网络空间主权利益、发展利益，积极推动国际网络空间的和平发展和共同繁荣。

 

　　（二）加快建设一支规模适度、攻防结合的网络空间安全力量，不断提高网络空间实战能力，为维护国家网络空间安全提供战略支撑

 

　　着眼有效应对网络空间主要对手威胁和支撑信息化联合作战，以高素质复合型人才队伍为主体，加快构建网电一体、软硬结合、攻防兼备的网络空间力量体系，重点发展情报侦察能力、综合攻击能力、体系防御能力和影响控制能力，有效满足安全防御和有效反击任务需要。当前，应按照战略和战役层次，立足国家和军队网络安全和电子对抗力量基础，以指挥、侦察、攻击、防御、“三战”和保障六支力量为重点，设置直属全军的网络力量部队和配属各军兵种/战略和安全部门的侦察、攻击、防御、“三战”四支网络力量部队，能够实现对敌国际互联网、关键基础设施、国防信息网、战场信息系统等进行防御作战。技术保障基地按照网络空间作战保障需要，建立核心装备技术研发、攻防靶场、联合作战演练等若干技术保障基地，为网络装备研究、开发、试验与评估提供技术支撑。

 

　　（三）加强网络空间作战理论研究，积极探索网络空间战斗力生成模式，着力提高我军网络空间作战能力

 

　　在战争发展演变的进程中，军事博弈已由平面战场、立体战场向虚拟多维战场延伸，战争的形态、作战方式和作战手段正发生革命性变革，赢得未来战争胜利不再依靠子弹和炸药而是字节和字符串，不再依靠军队规模而是依靠僵尸网络的数量，必将孕育和催生新的作战理论。加快网络空间作战理论创新研究，系统分析人类战争的历史演变，寻找战争的共同特点和规律，探索军事领域可能出现的新思想、新理论，深入研究网络空间作战理论、作战原则、作战样式，以及网络空间作战的力量体系的要素组成，科学判断各要素自身及相互关系的变化对网络空间作战形态的变化和演进。加强网络空间作战制胜机理研究，系统分析网络空间与物理空间的相互依存、相互制约和相互增强等关系，深入开展网络空间制权机理、攻击与防御机理、作战效果机理、自组织协同机理等方面的研究，积极探索网络空间作战制胜新机理、新途径。积极探索网络空间战斗力生成机理，着眼国家网络空间安全战略，以提高部队战斗力为基点，系统剖析网络空间战斗力生成结构，分析结构中各战斗力要素的组成和相互作用关系，科学形成网络空间战斗力生成的新模式，为我军在网络空间能打仗打胜仗提供坚实的创新理论。

 

　　（四）抓住新一轮信息网络技术变革重大机遇，大力推动网络空间安全核心关键设备和技术的自主可控发展，夯实我国网络空间安全的技术基础。

 

　　长期以来，美国利用网络信息技术优势对别国进行安全威胁，近期针对我国高性能计算实施技术禁运，表明其不会轻易放弃主导国际网络空间安全的话语权。“棱镜”事件后，世界各国普遍意识到，没有核心关键设备和技术的自主可控，网络空间安全的命脉就会掌握在别人手里，纷纷加大自主可控信息网络建设力度。当前，世界范围内新一轮信息网络技术正迎来新的发展浪潮，大数据、物联网、量子信息、云计算等新兴前沿技术的发展，正推动传统信息网络技术进入更新换代阶段，推动网络空间的技术基础、系统形态和安全机理发生深刻变化。应充分利用信息网络技术更新换代的宝贵“时间窗”，聚焦前沿新兴领域中对网络空间安全具有基础性、全局性影响的核心关键技术，加大自主信息网络技术和自主信息产业发展力度，持续推进“核高基”重大专项，积极营造自主可控应用的生态环境，下决心摆脱网络空间安全核心关键技术受制于人的被动局面，将国家网络空间安全的技术和产业发展的命脉牢牢掌控在自己手中。

 

　　（五）充分发挥我国制度优势，推进我国网络空间安全力量军民融合式发展，科学构建军民联动、平战结合的国家网络空间安全体系

 

　　网络空间具有“平战结合、军民一体”的特点，决定了网络空间安全体系必须采取军民融合发展模式。美国国防部新版网络空间安全战略的重要特点，就是广泛动员军民人力、技术和产业资源，加快在网络空间形成突出的军事和技术优势。我国应充分发挥制度优势和网络大国的优势，积极推动网络空间作战力量的军民融合发展，充分吸纳军队、地方专业技术力量以及孕育在民间的网络攻防人才，形成国家统一指挥体制下的各方“主力军”和“游击队”相结合的力量体系；通过完善构建军民融合的组织领导、规划计划、协同创新和产业发展的国家网络空间安全体系，推动军民两用网络信息技术的发展，优化军民两用网络信息产业布局，加快形成“既能驰骋市场又能决战沙场”的信息科技产业基础；建立完善军民融合网络国防动员体系，明确网络空间安全军民联动体制和运行机制，推动军民融合的网络空间行动联合演习，积极探索如何在网络空间中发挥人民战争威力，凝聚制衡强敌、反对霸权的巨大能量，实现我国由网络大国向网络强国的飞跃。