从英国经验看中国PPP模式发展

 

　　英国是世界上最早实行PPP的国家，PFI/PF2是英国典型的PPP运作模式。截止2013年末，英国共有PFI/PF2项目725个，投资总额542亿英镑，其中665个项目进入运营阶段，约占公共部门总投资的11%，涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域。PFI/PF2模式在英国的成功运用，一方面，缓解了政府的财政压力，另一方面，显著提高了公共服务效率，2008年英国PFI项目按时按预算交付率超过85%，而同期传统采购项目不足45%.下面将回顾英国PPP模式的发展历程，总结出其行之有效的管理方法，及对我国PPP发展的经验启示。

 

 

　　第一阶段：试验期(1992-1996年)，20世纪80年代，时任首相的撒切尔在水、电、天然气等领域大力推行私有化，以期缓解政府的财政压力。但是社会资本的逐利性与公共服务的公益性矛盾不可调和，急需寻求兼顾公私利益的运行模式。1992年，PFI(PrivateFinanceInitiative)模式应运而生，是由英国财政大臣拉蒙特提出，鼓励私营投资更关注服务和资金效率，在该模式下，公共部门与私营部门供应商签订长期的服务合同，核心服务仍由公共部门提供，但可获得私营部门的管理技术优势和财力支持，具体运作全部由私营部门完成。但PFI项目仅在小范围内尝试，期间，全国PFI项目总额约70亿英镑，单英法海峡隧道项目就占据35亿英镑。原因有二：一是保守党更倾向于完全私有化，摄于其执政压力，完全私有化的项目运用范围更为广泛;二是当时规定任何民间参与的公共建设项目，必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式，导致多数政府部门及民间投资者对PFI模式仍持观望态度。但是，当时英国签订了马斯特里赫特条约，承诺降低财政赤字以促进经济一体化。由此，在面对控制财政支出、改善基础设施的双重压力下，英国政府不得不积极考虑PFI模式，将民间资金引入公共建设。

 

　　第二阶段：发展期(1997-2008年)，英国工党执政后，首相托尼˙布莱尔认为PFI模式相比于其他方式更能实现物有所值优势，开始大力推广PFI模式。首先增强了法律保障，政府要求各部门提出PFI项目清单，专门对国民医疗系统制定相关法律，使其适用于PFI模式，并修订地方法规，鼓励地方政府参与。其次设立相关机构，1997年9月设立协助主管部门、进行PFI研究的PFI推动小组;1998年成立独立的永久性的公私合资公司PUK(PartnershipUK，由中央政府部门与巴克莱银行等合资组成，私营部门占51%，政府部门占49%)为政府推进PFI模式提供智力支持;在地方层面，英格兰和威尔士地方政府与民间合资成立了4Ps公司(PublicPrivatePartnershipProgramme)，辅助地方政府部门推动PFI项目并解决实际问题。自此，英国政府建立了完善的法律、政策、实施和监督框架，PFI模式被广泛运用，几乎覆盖了全部公共基础设施领域，积累了丰富的成功经验。

 

　　第三阶段：成熟期(2009-2011年)，全球金融危机爆发后，英国也未能幸免，银行借贷率骤降80%，私人投资遭受重创，融资成本急剧上升，加之执政党变更，国家投资政策紧缩，大量的PFI在建项目遭遇资金难题，举步维艰，部分项目甚至因为中标方的临时退出而被迫终止。2009年3月，为了帮助PFI项目融通资金，稳定市场信心，英国财政部紧急设立了基础设施融资中心(TheTreasuryInfrastructureFinanceUnit，TIFU)，为市场融资提供补充。当PFI项目从市场融资遇到困难时，由TIFU提供临时、可退出的援助，可全额贷款，也可与商业银行、欧洲投资银行等一起贷款，缓解了PFI项目的资金困境，保障其顺利推进。度过这次难关后，英国PFI市场更加成熟与理性，虽然项目成交量相对减少，但大量项目进入了相对稳定的运营阶段，项目类型也更为齐全，从过去公益型基础设施向经济型基础设施转变。

 

　　第四阶段：转型期(2012-至今)，由于PFI项目的全部运作是由私营部门完成，政府的参与度不足，债务的凸显加大了政府偿还压力，后期弊端不断显现，政府希望创新合作方式，减轻财政负担，英国财政大臣乔治˙奥斯本在2012年底首次提出PF2(PrivateFinance2)，希望借此首先调整股权融资模式，提高政府资本金比例，以小股东的身份参与，并将项目的融资限额从之前的90%降到80%，抑制其过度投机行为;其次，改进招标流程，通过集中招标、规范招标流程、强化政府能力，提高项目招标效率;最后，提高信息透明度，满足公众对项目的信息需求。通过上述优化调整，政府和私营部门的交流更加充分，合作更为紧密，基本上形成了风险共担、收益共享长期稳定的公私合作关系。

 

　　经过上述四个阶段的探索和发展，英国已形成了完善的法律、政策、实施和监督框架，PFI/PF2模式成功推广，并积累了丰富的实践经验。PFI/PF2模式之所以能在英国广泛运用，主要得益于其科学合理的管理模式。

 

 

　　英国PPP模式成功的管理主要表现在法律保障、管理体系、融资支持和项目管理四个方面，下面将对此进行详尽的阐述。

 

 

　　英国虽没有专门针对PPP立法，但有《公共合同法》《公用事业单位合同法》《政府采购法》等通用法律来规范PPP行为，具体还有《关于公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款磋商》《PFI/PPP采购和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》等细项规范性文件。另外，英国采用英美法系，法无禁止即可为，因此没有也不需要专门的PPP立法，PPP项目的各项事务在合同中明确即可。总体来说，英国现有法律已清晰地界定了PPP的整体概念，规范了PPP模式的操作流程，明确了争议解决方法。

 

 

　　经过四次重要的变革，英国现已成立了专门的机构组织和协调PPP项目推进的相关事宜。该管理体系包括三大层面六类机构，一是中央层面，主要包括IUK、行业主管部门和国家审计署。其中，IUK处于核心地位，既负责PPP政策的顶层设计和项目审批，也提供技术支持、业务咨询等服务。同时，在卫生部、教育部等行业主管部门设立私人融资管理部门，负责对特定领域PPP事务提供支持。国家审计署主要负责PPP项目的事前事中事后审计，保障项目运作依法合规。二是地方层面，享有一定政策自主权的地方当局，可在一定范围内自行制定PPP政策。三是中央和地方交叉层面，主要包括地方伙伴关系公司、政府采购管理当局，主要负责协助地方政府开展项目准备、采购、执行等工作。

 

 

　　为了保障PPP项目的资金来源，英国政府出台了多项融资支持政策：一是成立养老金投资平台(PIP)，由10家主要养老基金作为创始投资者，参与PPP项目，起到示范引导作用;二是举办保险公司基础设施投资论坛，促进保险公司关于基础设施建设的交流沟通，增加保险基金投资机会;三是成立政府股权投资基金，通过引入政府持股，在增加项目资本金的同时，为项目融资增信;四是实施政府担保计划，对符合条件的重大基础设施项目，由政府提供不超过400亿规模的还款担保;五是鼓励利用绿色投资银行、欧洲投资银行等政策性银行为基础设施建设提供优惠贷款。

 

 

　　英国已制定了明晰的PPP项目管理办法，将项目分解为八个环节，包括需求分析、项目选择、项目准备、采购资格预审、响应文件收集、财务结算、合同管理和项目终止，并明确规定了每个环节的具体操作流程，既系统又严格。例如审批流程就包括三轮，首先财政部对战略纲要商业计划(SOBC，类似于项目可研报告)进行审核，其次是纲要商业计划(OBC，类似于项目实施方案)，采购完成后审批最终商业计划(FBC)。另外，财政部还要审批PF2项目合同，行业管理部门也会根据项目分类参与相关审批工作。环环紧扣，层层监管，确保PPP项目依法合规运作。

 

　　在完善的法律保障、健全的管理体系、创新的融资支持和明晰的项目管理的支持下，英国的PPP模式发展迅速，积累了许多成功的经验，为正处于PPP起步阶段的我国提供了经验借鉴。

 

 

 

　　健全的保障体系是推进PPP的前提条件。我国适用于大陆法系，法无授权不可为，然而现阶段我国尚未出台规范政府和社会资本合作的相关法律，可PPP最为重要的两个管理部门财政部、发改委两部委却在分头行动起草法案——近日财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》征求意见结束，或将在2016年内出台;而发改委此前已率先公开发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，自2015年6月1日起施行，《基础设施和公用事业特许经营法》相关立法工作也正在紧锣密鼓地开展中。但是鉴于财政部和发改委的出发点不同，二者的立法或有一些分歧。由于法律依据不同，导致规范标准不明确，令地方政府和社会资本在推进PPP项目时可能会无所适从，难以抉择。故应协调相关部门，尽快统一制定规范政府与社会资本合作的法律法规，完善PPP政策和指引，为PPP各环节的运作提供相应的法律依据。

 

 

　　有效的管理体系是PPP运作的组织支撑。当前我国的PPP项目库建立由财政部、发改委两部委分别领头，财政部总计推出PPP示范项目233个，总投资金额达到约8170亿，发改委总计推介PPP项目数2529个，总投资金额达到约42443亿，二者对PPP项目的甄选标准不尽相同，财政部发布的示范项目侧重于项目的模式结构和融资方法，而发改委推介的项目侧重于项目对城镇化的贡献，“示范”与“推介”项目几乎是各成一派，重复率自然也较低，但两套不同的标准必然会对后续项目运作产生了极大的困扰。故应成立专门的中央PPP机构，统筹政策制定和项目管理工作，同时设立专业的PPP管理机构，负责PPP项目涉及的论证管理事宜，并建立跨部门协调机制，在中央PPP机构的领导下，协调有关部门共同参与PPP项目建设。

 

 

　　创新融资支持是推进PPP运作的重要举措。PPP项目往往有回收期长、现金流稳定等特点，从已经实施和公开招标的项目看，收益率基本在8%左右。加之我国关于PPP项目融资的相关政策尚不明朗，在经济下行的压力下，市场上流动性趋紧，所以PPP项目对金融机构的吸引力不足，许多金融机构选择暂时观望规避，投资热情不高，PPP项目的融资难问题进一步凸显。政府应积极鼓励融资支持，大力创新融资方式、设计金融创新产品、发展风险消减工具，吸引社会资本参与PPP项目。建议以财政出资，设立PPP基金，通过股权、债权、担保等形式为初期难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，并在项目条件改善后择机退出，一方面，解决了项目前期的资金难题，另一方面，起到撬动社会资本的作用。

 

 

　　完善的治理框架是PPP运作的有力保障。十八届三中全会之后，PPP作为中央稳增长、缓解地方债务压力的重要工具，受到了各方的重点关注，国务院、财政部、发改委等部委大力支持，多次出台相关政策鼓励和规范PPP模式的发展。但鉴于PPP项目历时周期长、参与主体多，涉及宏观规划、方案设计、工程建设、项目管理等多个环节，涵盖市政、水利、交通、医疗、教育、养老等多个领域，现有的政策法规尚不系统，给项目运作带来了极大的挑战。因此，急需开发构建完善的整体治理框架，为PPP项目运作提供全面细致的政策指引，确保对PPP项目行业分析、项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的全生命周期过程给予有效的技术指导，保障PPP项目的顺利完成。

 

　　综上所述，完善的法律保障、健全的管理体系、创新的融资支持和明晰的项目管理为英国PPP模式的成功推进提供了强有力的支撑，正是在如此完善的框架体系下，社会资本才会积极参与，并与公共部门协调配合，最终实现“双赢”。而我国的PPP模式正处于起步阶段，应积极学习和借鉴英国的成功经验，并结合我国实际情况，以转变政府职能和提高公共服务为出发点，逐步完善顶层设计，规范PPP项目操作流程，探索出具有中国特色的PPP模式。（作者：杨芹芹）