西方国家互联网治理的经验与误区

 

 

　　西方国家十分注重完善互联网治理法制建设，监管机构严格依法设立，其监管权力的行使也严格依法进行。美国国会近十余年来通过的直接针对互联网的法案有20多件，包括《儿童互联网保护法》《数字千年版权法》《互联网免税法》《通讯信息储存法》《电子签名法》《反垃圾邮件法》《反域名抢注消费者保护法》《网络安全增强法》《网络安全研究与发展法》《联邦信息安全管理法》等，内容涉及电子商务、网络侵权、网络消费者保护、网络隐私、网络犯罪、数据安全、内容管制、网络知识产权等互联网治理主要领域。此外，美国还有大量的行政法规和网络司法判例，不断地充实和更新传统法律法规和判例，形成较为完善的互联网治理法律体系。欧盟也制定了大量的网络法律，包括《网络犯罪公约》《隐私与电子通信指令》《电子商务指令》《远程合同消费者保护指令》《关于建立欧洲网络与信息安全局的条例》《数据库保护指令》《版权指令》《电子签名指令》《不公平商业行为指令》等，并要求成员国通过国内法落实欧盟指令。完善的立法为监管机构的权责分工、监管执法提供法律依据，从立法上保证监管活动依法进行，有效避免争权和责任推卸，提高监管效率。

 

 

　　各监管机构由于权限不同，所掌握的信息也各不相同，而互联网治理的复杂性客观上要求各监管机构要和企业、社会公众之间共享信息，以协调监管执法行为。欧美网络发达国家纷纷建立和完善网络监管协调和信息共享机制，例如美国要求网络安全协调员与联邦首席信息官（Federal Chief Information Officer）、联邦首席技术官（Federal Chief Technology Officer）以及国家经济委员会（National Economic Council）密切合作。由于互联网管理，尤其是网络信息安全监管，不仅是政府部门的事情，还涉及各企事业组织和社会公众，监管部门与企事业组织、社会公众之间的信息共享不可缺少。联邦政府在其发布的《2002年网络安全研究与发展法》中，要求对计算机、网络安全研究与发展项目的投资，必须合理协调产业、政府、学术研究项目三者间的信息共享与合作。澳大利亚于2002年3月成立核心基础设施方面政企合作的任务组，该任务组意识到需要有一个政府和企业的信息共享网络，并在2002年3月设立了可信信息共享网络（Trusted Information Sharing Network，TISN）。

 

 

　　欧美国家对私营部门和民间社会的参与比较重视，注重培养和教育网民互联网治理知识。美国《2002年网络安全研究与发展法》促进了网络安全技术的开发和网络安全研究人才的培养。《2009年网络安全法案》中也提出，商务部副部长应制定并开展一场国家网络安全意识运动，以提高公众对网络安全问题的关切和认识，告知政府在维护互联网安全和自由、保护公民隐私方面的作用，并能够利用公共和私营部门手段向公众提供信息。澳大利亚《国家电子安全章程》将个人家庭、企业和政府共同纳入电子安全保障体系。

 

　　推动政府、互联网服务商和网民共同参与网络治理，核心策略是促进治理主体之间形成有效的协作制衡机制，具体要求是防止治理权力过强和治理对象过弱。在此过程中，一些国外的互联网公司发挥了较大的推动作用。

 

 

　　国外政府对互联网的治理，十分注重对互联网弱势群体的权益保护。

 

　　英国儿童情色信息过滤系统由“互联网观察基金”（Internet Watch Foundation，IWF）负责实施。“IWF”的基本工作方式包括：①向公众提供保密、安全的网络儿童情色举报“热线”；包括电话、电子邮件、网站等。②网民通过各类“热线”积极检举上网过程中发现的儿童情色网页和网站。③审核被举报信息，制定出包含儿童情色的网址清单。④根据国内“告知和删除”政策，要求国内服务商删除网站内的被举报信息，要求服务商过滤或屏蔽设在英国境外的网络儿童情色内容。在“IWF”的配合下，英国网络儿童情色治理取得了明显成效，其国内网络空间中儿童情色占世界总量的比例从1996年的18%降到2003年后的低于1%，网站上的儿童情色在发布后的60分钟内会被举报和删除。

 

　　荷兰的“点滴自由”是互联网发达国家中众多网民权利组织的一个代表，其通过法律援助、技术支持和经费赞助等方式协助网民开展维权活动，通过宣传教育活动提升网民认识自身的权利和权利受到的威胁，从而提高维权意识；还通过组织互联网技术专家、动员社会力量等方式，有效地检举揭发不当的网络管理活动并提出纠正建议。

 

 

　　为了统一领导和协调各相关部门的工作，美、英、法、澳、韩等网络发达国家的互联网监管机构有逐渐统一化、高级别化的趋势。美国为了强化网络安全，将国土安全委员会和国家安全委员会的人员合并成一个国家安全人员团队，任命了专门的网络安全协调员，并拟设立国家网络安全顾问办公室。此外，美国在《2009年网络安全法案》中特别提到，“网络安全的独特性需要新的领导模式”，并授予总统更大的网络安全管理权限，以提升网络安全监管机构级别。2010年6月，美国国土安全和政府事务委员会主席乔·李伯曼等向参议院提交了《2010年保护国有资产网络空间法案》（Protecting Cyberspace as a National Asset Act of 2010），提议在白宫总统执行办公室设立网络政策办公室，负责领导和协调联邦网络空间事务；制定国家网络空间战略，囊括军事、法律、情报、外交等所有网络空间政策；监督所有联邦网络空间有关的行为活动，确保其有效和协调。

 

　　在英国，2001年以前政府对互联网和电信、广播电视实行分别监管的模式，由电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局和播放标准委员会等5个机构负责监管。随着通信技术特别是数字技术的发展，这种分类监管已经不适应技术和业务不断融合的新形势，造成了相互进入的壁垒。2003年7月，英国议会批准了新《通信法》，设立了新的统一监管机构——通信办公室。这个独立统一的监管机构彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务得到进一步融合，节约了部门间事务协调的成本，进一步提高了监管水平。

 

　　除统一监管机构外，国外政府还在尝试“网络中立”的互联网服务监管方式。例如，美国联邦通信委员会于2015年2月4日提出互联网服务监管新提案，指出要像监管电话服务一样监管互联网服务，禁止网络服务提供商从商业利益出发向互联网公司提供收费的优先服务，也不得故意封锁合法的互联网内容或降低其访问速度。

 

 

　　在大数据时代，数据成为政府拥有的重要有价值资源，数据资源的开放与开发利用普遍受到国外政府的高度重视。2012年发布的美国白宫数字政府报告中指出，数据应当是与“设备无关”的，不管用户使用什么样的技术访问政府在线服务，都应当能够方便快捷地获取他们所需的数据。为了提供面向不同数字平台的访问渠道，应当不断开发新的工具、应用、系统、网站等渠道。对于政府机构来说，众包是一种很好的收集用户服务反馈的渠道，能够帮助政府机构了解用户是否找到了所需的数据和服务内容，以及这些内容是否真正满足用户的需求等。而在大数据时代，单一数据源已经越来越难以满足应对很多政策领域日益复杂问题的需求，未来将会出现越来越多跨数据集的联系。在大数据时代，公众可以更好地参与到政府工作之中，与政府分享信息，形成政府和公众共同参与的政务决策机制。社会公众可以通过社交媒体、公开出版物、博客等渠道分享他们的意见，这些“意见”即为数据。对这些数据进行分析、开发、利用，有助于更好地将服务和方案传递给社会公众，推动优化政府自身运作流程和服务效能。

 

　　国家安全数据被应用于政府行政改进的一个成功案例来自新加坡。其建设的“风险评估和水平扫描”系统（RAHS）的主要目的是应对恐怖主义和传染病，自2009年开始，这一系统的应用范围逐步扩展到了民生领域，并开始为新加坡政府在住房、教育和食品安全等方面提供帮助。新加坡公务员通过RAHS设置情景和分析大数据，他们能做的不仅仅是提前发现炸弹和窃听，还可以用这一项目来计划政府采购周期和预算、预测经济走势、制定移民政策、研究房地产市场以及为新加坡的孩子制定教育计划。他们还喜欢分析脸谱上的发言、推特上的消息以及其他社交媒体，以从政府的社会政策到潜在的社会骚乱中分析定位“国家情绪”。

 

　　英国政府曾组织开展过基于社交媒体的政策效果预测研究，通过在一系列社交平台中系统性地抓取数据，针对即将推出的政策在社交媒体中的反应进行预测性分析。这些数据都是可以自由获取的，并且能够帮助政府机构理解他们的政策和服务被社会公众接受的情况，以作出针对性调整。通过应用遗传算法、回归分析、情感分析等大数据分析手段，人们可以重构政府行政过程。一些大数据分析方法能够帮助政府工作人员更好地理解公众对政府的服务需求。例如，美国国税局（IRS）曾经重新设计其纳税申报流程，并应用大数据技术手段来提高对纳税欺诈和纳税不遵从行为的自动监测。美国住宅与都市发展部（Department of Housing and Urban Development，HUD）建立了一种新的在线服务模式，允许用户对政府机构的绩效和服务效果进行实时反馈，并及时收集公众态度等信息。通过这些方式，促进了用户友好的使用体验，并建立起与用户的有效联系。此外，通过社交媒体分析和文本分析，能够判断网民对不同领域政府工作的情感倾向性，发现公民参与政策制定的重要话题信息，识别最有影响力的公民或社会群体，以及判断社交媒体中公众情绪影响公民参与或支持政府机构的程度，从而指导政府在互联网方面的治理举措。

 

 

　　随着互联网技术的深入广泛应用和网上信息的爆炸性增长，通过搜索引擎查找信息已经成为网民获取信息的首要渠道。调查显示，超过90%的网民首选用搜索引擎在互联网上查找特定信息。搜索引擎已经成为网络信息和文化传播的重要手段，在各国网络信息传播和文化构建中起到重要作用，日益演变成重要的国际战略资源。可以说，争夺搜索引擎的信息传播主导权已经成为国家掌控互联网信息传播领域的战略制高点。面对互联网舆论话题，政府部门通过在搜索引擎上“发声”，以正面引导互联网舆论走向。

 

　　近年来，以美国为首的西方发达国家通过有组织地开展针对搜索引擎的“政府网上信息可见性优化”工作，在争夺互联网信息传播主导权方面取得了显著成效。

 

　　一是通过开展政府网站可见性优化工作提高对互联网信息传播的控制力。美国联邦政府早在2005年就注意到搜索引擎对互联网信息传播的影响。美国政府通过充分发挥政府网站原创信息量大、网站群集团作战能力强的优势，运用先进的可见性优化技术手段，并配以相应的舆论宣传内容，大幅度提高政府网站在搜索引擎上被公众查找到的及时性、准确性，极大提高了政府网站的互联网影响力，树立了互联网时代政府尊重市场、取信于民、贴近公众的新形象。受美国影响，澳大利亚、英国政府相继出台相关文件，指导全国开展可见性优化工作，其他一些发达国家也已经普遍开展政府网站可见性优化。

 

　　二是可见性优化工作的实际效果十分明显。通过持续不断开展政府网站可见性优化，欧美国家政府网站的互联网影响力明显提高。比如，在国家领导人形象树立方面，在谷歌中搜索英文“奥巴马总统”，来自政府网站和奥巴马个人网站的最新信息占据了搜索结果首页主要位置，在页面中部的图片区，是精心挑选过的、来自官方网站的奥巴马个人相片，美国政府已经能够保证网民通过各大搜索引擎获得的国家领导人信息均为官方组织设计好的权威信息。再比如，在突发事件的互联网舆论引导方面，以美国2012年8月23日大规模爆发的西尼罗河病毒事件为例，在事件发生后，美国疾控中心和食品药品监督管理局网站上发布的信息第一时间出现在谷歌搜索结果第一页的醒目位置上，为澄清事件真相、引导社会舆论发挥了重要作用。总之，通过加强组织领导，开展以可见性优化为核心的专项工作，发达国家政府充分利用政府网上信息资源的舆论引导作用，在公众中的信誉不断提高，社会影响力不断增强，在互联网舆论争夺战中取得了“先发制人”的优势。

 

 

　　世界发达国家在推进互联网治理中虽然取得了显著成效，但同样出现了很多值得我们关注的问题，需要中国在推进互联网治理和国家治理能力现代化过程中加以规避。

 

 

　　近年来，以美国为代表的西方国家，在国际互联网治理体系中愈来愈呈现出霸权主义倾向，引起了全球各国的普遍不安。美国牢牢位居互联网的“高位势”，拥有互联网技术霸权、资源霸权和信息霸权，在相当大程度上决定着互联网信息的内容、流动方向以及传输速度，可以把搜集到的全球信息进行有利于自己利益的二次加工和处理，从而左右国际舆论的走向。

 

　　2013年斯诺登事件中被曝光的“棱镜”计划，是美国互联网霸权主义行为的集中体现。“棱镜”计划曝光是影响互联网治理进程的关键性节点，人们意识到互联网“不安全”除了来自网络黑客、恐怖组织的威胁外，更是来自于霸权国。互联网治理的线索从网络安全向国家主权转换，并由此形成了这一阶段互联网治理中的两大主题：一是保障网络安全，二是对抗互联网霸权。保障网络安全是所有国家互联网治理中共同面临的挑战，而对抗互联网霸权则是互联网后发国家共同需要面对的问题。因此，自斯诺登事件之后，互联网治理中的权力斗争主要表现为主权治理和霸权治理的对抗，即美国的互联网霸权受到主权国家的挑战。

 

 

　　2013年斯诺登事件发生后，美国政府在数字通信领域秘密收集数据的巨大规模和范围被公诸于世。由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰5国组成的“五眼”情报联盟（‘Five Eyes’ Intelligence Alliance）常态化收集着本国民众互联网流量、社交媒体、移动通信中很大一部分数据。据估算，仅英国一天所监控的数据总量就可达到21PB，相当于大英帝国图书馆数据量的192倍。尽管人们知道这些数据规模惊人，但其用途却不太清晰。

 

　　对此，国外有学者指出，在政务大数据应用中，数据挖掘阶段最有可能引发对公民隐私权的侵害；在不常使用电子商务的互联网用户中，只有1/5的人相信政府能为公民的个人记录保密。尽管作为一种提升公共服务传递的重要手段，数据挖掘本身的意图是好的，但由政府收集和分析个人数据，不可避免地会引发对公民隐私问题的争论。很多民众正在失去对政府的信任，部分原因就是政府机构拥有太多对公民个人数据的获取手段，而对个人数据的保护手段却太少。目前，关于大数据采集所引发的道德和伦理问题的研究还很不充分，随着大数据时代的全面到来，数据采集与数据分析的逐步深入，势必会触碰到公民隐私数据的保护问题。

 

 

　　近年来，国外学者越来越关注由于大数据等信息技术应用于互联网治理和社会治理领域而导致的各种社会不公平问题。有学者认为，数据“可被获取，并不代表使用它就是道德的”。大数据技术为基于数据的未来趋势预测提供了一种可能，使得社会科学的研究可以做到像自然科学研究一样的精准、量化、客观。大数据可以用于预测未来，人们可以基于大数据构建政策制定的概率模型，分析未来可能会发生什么。但这些模型会带来公平和公正问题。举例来说，通过应用大数据技术，西方国家政府可以识别一些犯罪的“热点”区域，这样政府就可以在犯罪发生之前更好预知其发生规律，但生活在这些区域的人将会因此而比其他地方的人面临更高的被逮捕率。据此，有西方学者认为，互联网政务数据挖掘实际上是对社会凝聚力的一种损害，因为大数据挖掘技术本身实际上改变了政府原有的业务开展方式，使得人口从原来的单一社会群体被划分为若干个具有不同风险水平的子群体。

 

 

　　有研究指出，数据本身看上去像是一个无倾向性的词汇，但事实上在政策制定过程中，数据采集、解读和发布方式很难做到完全中立。数据本身很难解决一个实际问题。在政治领域，数据的所有权是一种新的权力源泉。围绕原始数据的占有权和发布权的斗争将成为一个持久性的政治议题。一个不可否认的政治事实是，意识形态的倾向性总是会影响对客观事实的调查，并且对决策过程产生导向作用。

 

　　这方面的一个典型案例，是美国朝野围绕环保政策的激烈争论。尽管所有政客都认为，环境数据采集得越多越好，但多少数据采集工作应该得到资助，以及这些数据用于什么目的，则是另一个问题。尽管数据采集分析设备已经得到长期资助，但在维护数据的规模和可获取性方面，政府资助往往就捉襟见肘了。而且，一旦数据采集和处理工作被制度化，那么这项工作如何才能够做到与政治绝缘，就会引发另一场争论。更重要的是，产业界也一直在关注所谓的政府网站数据不准确问题。2001年,布什政府颁布了《数据质量条例》（Data Quality Act），允许私人团体对联邦政府部门所发布信息的准确性提出质疑。很多反对美国环保总局的商业团队就经常利用这一条款来拖延监管工作的执行。这条法律变成了对环境保护主义者的一个巨大障碍，因为它经常被用来拖延那些必要的监管工作的正常开展。

 

 

　　西方国家政府在推进数据开放方面不遗余力，取得了很多成效，但这些数据开放运动的“形式大于实效”，很多开放给公众的数据集并不能提升政府行政效能，特别是当这些数据集和生产他们的机构之间缺乏反馈的时候更是如此。在英国，这样的反馈机制就不存在，尽管用户在访问data.gov.uk网站时，可以向政府指出在数据中发现的问题或错误，并且网站设计了一个开放数据用户群组，用于收集公众的反馈信息，但人们并不清楚用户的反馈如何到达生产数据的机构，而且这种反馈的范围非常小。当开放数据仅仅是由于上级部门的指令要求，而这些开放数据对政府部门本身工作并没有任何回馈时，开放数据项目的可持续性就值得质疑了。考虑到开放数据并不是不需要成本（公务员需要花时间去收集这些数据，并发布出去），在政府看不到任何收益的情况下，其维持下去会很困难。在加拿大和英国，已经有证据表明，政府开放数据项目的可持续性受到了威胁。由于缺乏新的资源去支撑相关部门继续收集、准备和发布数据，有些官员将开放数据描述为仅是由一小群爱好者推动的“桌角项目”，其相对于那些保持政府服务标准的需求来说，优先级要低得多（Personal Communication，May 2012 and June 2012）。

 

　　开放数据所受到的最大质疑来自其数据的质量和可获取性。为了便于开发者和分析者能够不受数据格式限制而处理数据，开放数据集都是以原始格式发布的，但是这也会导致面向普通公民时的不平等，且容易出错。很多数据以电子表格的形式提供，列标题往往模棱两可，不同部门的元数据格式各有不同。由于数据都是原始数据，且缺乏编码的一致性，这些数据在没有经过归纳的情况下非常难以理解，从而难以得到真正有效应用。以美国的data.gov门户网站为例，在2012年包含有378529个原始空间数据集、1264个政府APP和236个公民开发APP。然而到了2014年，该网站的数据集事实上已经下降到了108606个，且各种APP的数量也有所下降，这实际上都是因为网站数据集的可用性不佳造成的。

 

 

　　互联网诞生于美国等西方国家，已成为西方国家经济社会运行的重要基础设施。但同时，因互联网应用而衍生的各类社会问题也日益普遍、猖獗。以近年来中东局势剧烈变动为例，互联网的传播与影响在其中扮演了重要角色，Facebook、Youtube、Twitter等互联网应用成为美国政府的外交工具，美国政府还在国外设法对互联网尤其是社交网络管理运用外交手腕，其他许多西方国家早已重视并开展互联网治理工作。对西方国家互联网治理的成功经验和典型误区进行了归纳总结，希望能够为业界和学术界更好地提升互联网治理水平提供有益借鉴。

       （作者：童楠楠，郭明军，孙东. 西方国家互联网治理的经验与误区[J]. 电子政务, 2016(3).）