【核心提示】作为政府改革的路径选择，权力清单制度对原有的政府改革举措多有突破和推进，如政府职能转变、行政审批改革、透明政府建设、服务型政府建设等。然而，权力清单制度的推进也遭遇上述改革出现的相似障碍。因此，如何优化权力清单制度，推进政府改革的深化，是当下研究者关注的重点。在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，其实践发展和问题呈现将不断持续下去，而理论追踪和发掘也将持续下去。
实施权力清单是我国政府改革的最新趋向，也是学界关注的全新领域。党的十八届三中全会和四中全会均提出推行政府权力清单制度，规范政府权力运行。李克强总理在2015年政府工作报告中明确提出，公布省级政府权力清单和责任清单，做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。此后，各级政府掀起制定权力清单的热潮，学术界的关注视角也转移至这一领域，相关成果大体聚焦如下问题。
何为权力清单？权力清单何为？
尽管权力清单制度已写入党的文件和政府报告，但何为权力清单尚没有权威的界定。理论界对于权力清单的阐释大都围绕限制政府权力、构建透明政府、推进依法行政的角度展开。胡税根和徐靖苗提出，权力清单追根溯源来自于“负面清单”一词，后者是一国禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，实现“法无禁止即可为”，有效压缩政府在外商投资准入中的“剩余决定权”。唐亚林提出，相对“负面清单”，权力清单制度可看成是“正面清单”，是围绕政府及其部门的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等进行清理，进而明确权力与责任目录，以强化社会监督的制度。权力清单还是“政府自我限权”的行为，具体内容应当包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是否准确及时向社会公布等。顾平安提出，权责清单制度是政府部门推进的以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的一项权力自我革命，目标是实现“法无授权不可为、法定职责必须为”。
在实践层面，中央及地方政府广泛推进权力清单制度，编制清单目录，优化行政流程，接受社会监督。这一制度的理论价值和应用价值，也得到诸多学者的理论关注。大多数研究者都认同，权力清单制度规范了行政权力行使的界限、范围、程序、责任，让权力在阳光下运行，是政府改革的基础性工程。其首要价值是明晰了政府与市场、社会的权力边界，有助于减少政府自由裁量权限，压缩权力滥用和寻租空间。此外，权力清单制度行政审批改革有助于精简审批流程，压缩审批事项，提升行政效率，释放市场与社会的活力，是服务型政府建设的重要进展。
权力清单制度的合理性
作为政府改革的新实践和新路径，权力清单制度的实施在带来改革绩效的同时，也引发了学界对于这一制度合理性的热议。
首先，权力清单制度作为行政改革的一种类别，难以跳出改革主体与改革对象重叠的尴尬事实。袁倩和王嘉琪提出，政府既是改革发起者、制度设计者、变革推动者和利益协调者，又是改革的对象和客体。多数研究者都认为，政府进行“清权”、“确权”、“配权”、“晒权”、“制权”的过程仍然停留在“自己梳理自己的权力”的阶段，既缺乏同级人大代表的监督确权，也缺乏外部专家和智库等第三方评估，进而导致权威性和合理性的缺失。
其次，权力清单存在与法律抵牾的可能。蒋德海和申海平提出，权力清单属于政府主动公开信息推动透明行政的行为，值得肯定和倡导；但同时权力清单制度遵循的“清单之外无权力”却可能有违依法行政原则，因清单本身并不能划定行政权力的界限。权力清单应当明示其与法律规定不一致时以法律为准。实践观察也发现，一些政府部门在设计权力清单时或是与现行法律法规有所出入，或是缺乏明确法律依据，清单制度缺乏充足的法律支撑和保障。
再者，权力清单制度设计的科学性有待提升。罗亚仓对三个权力清单的样本比较发现，地方政府因认识偏差、缺乏理论指导而存在功能、调控、权责、职能、依据、主体、运行和衔接等八个误区。赵勇和马佳铮的研究显示，地方政府在进行权力清单制度设计时缺乏科学的设计论证，权力划分依据和标准界限不清晰，权力清单制度操作性不强；一些部门名义上减少很多审批事项，实质上不过是合并同类项；一些部门设置“其他审批事项”作为兜底条款，保留隐性审批事项；一些部门一边减少旧审批事项，一边增加新审批事项，形成了减增互抵的现象，等等。
深化权力清单制度改革
作为政府改革的路径选择，权力清单制度对原有的政府改革举措多有突破和推进，如政府职能转变、行政审批改革、透明政府建设、服务型政府建设等。然而，权力清单制度的推进也遭遇上述改革出现的相似障碍。因此，如何优化权力清单制度，推进政府改革的深化，是当下研究者关注的重点。
一是实施权力清单制度的动力机制问题。刘延海提出可以采用三条路径：中央政府应出台推进权力清单的时间表和路线图；发动公民参与以形成对政府行为的倒逼机制；建立严格的奖惩机制，对不依法清理权力，不按时公布权力清单的单位和个人给予处罚。二是权力清单制度与法律法规衔接的问题。赵勇和马佳铮提出，建立由人大代表、行政相对人、政府部门负责人、科研院校专家等组成的“综合型确权委员会”；同时实行“两下两上+评审+终审”的确权模式，将人民代表大会对权力清单的确认作为确权的关键环节。杜敏则提出应当出台《权力清单条例》，全面规范权力清单制度以及明确界定权力清单与原法律法规的关系。三是权力清单设计的精细化问题。顾平安提出，建立“最小颗粒度”标准，将审批权责事项细化到最小子项，避免权力清单设计中的“数字游戏”。
在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，政府改革与创新担负着核心和关键的作用。权力清单作为我国政府改革的新路径，对于优化政府流程、提升行政效率发挥着积极功能，其实践发展和问题呈现将不断持续下去，而理论追踪和发掘也将持续下去。
（作者：深圳大学当代中国政治研究所陈家喜）
