随着民生保障、公共服务和市场监管等领域的政府数据向社会开放，我国新兴的公共数据资源市场正在快速形成。根据发达国家的相对成熟的数据市场经验看，数据开放、政务公开和信息安全之间仍然存在一定的紧张局面，其中显著现象就是“通道冲突”。通道冲突主要有两种形式。一类是政务信息化、公私伙伴关系、信息公开政策三者间的不匹配关系，即政府通道和第三方通道在提供数据产品时的不匹配关系。另一类是数据资源开放和政府信息安全的冲突。政府机构需要重新思考以政府门户网站、政务服务中心、业务平台为代表的电子政府战略目标。为了更好地推动政府开放数据和大数据发展行动纲要，鼓励社会力量充分开发政府数据资源，我们有必要学习美国政府数据开放的多通道管理经验，并在学习过程中得到本土化的发展思路。
一、通道替代型的数据开放项目运行模式
(一)美国国税局信息项目案例背景
自1986年起，国税局一直颇为依赖中介机构向公众递送电子报税产品。历史上，包括商业税务筹划服务、注册会计师、和注册代理等税务代理机构或人员完成了超过60%的个人纳税申报。电子纳税更是如此，大量的税务代理机构和个人仍依赖于私人部门提供的税务申报软件。其中第三方机构和在线报税都属于间接通道。国税局授权税务代理机构为纳税人电子报税，当然欺诈行为始终是困扰项目执行问题。
(二)目标驱动的供应商-经销商关系
为了达成在2007年电子报税覆盖率80%的立法目标，国税局意识到与重要的电子报税提供者的关系需要改变。美国国税局承担了电子报税产品和服务的提供者角色，而私人部门成为经销商并接受其监管，而这种传统的供应商-分销商关系模式并没有发挥太大的作用。考虑到联邦政府消除纸张的发展战略，以及当时大多数个人报税均由税务代理人、会计师、注册税务代理师共同完成，国税局决定侧重于发展间接通道的电子报税交易。其主要做法包括，一是为主要供应商分配账户管理人员;二是为分销商创造激励计划，以提高现存的电子报税组织的业务质量和覆盖比例;三是识别每年交易中的示范电子报税组织;四是简化应用程序以增加电子报税组织的数量;五是同电子报税组织共享营销材料并且允许它们使用国税局电子报税的品牌以在当地推广;六是赞助为合作营销的非货币协定的竞争，并且在国税局网站上列出电子报税清单。
(三)政府数据开放的新商业模式
在1998年10月27日国税局发布了请求协定(RFA)后，国税局和电子报税行业的关系出现了极其明显的变化。为了增加出台法案的关注度，通过与利益相关者和分销商的非正式讨论，国税局确定几个已知的电子报税障碍。国税局寻求私人部门的建议，并提出解决方案，帮助其扫清障碍。随着新的政府数据开放的商业模式呈现，美国国税局开始考虑能否可能使私营部门尽量少或者不给国税局附加成本，来增加电子报税项目产品。当新产品能够增加电子报税交易的数量，电子报税行业能够描述新产品的特点，那么非货币协定就成为电子报税行业在政府管理中要求特权和救济的强有力依据。
虽然许多纳税人使用电子报税的产品和服务，但是他们并不知道政府数据产品又具有了商业化的品牌。自从美国国税局开展了多通道管理项目以来，不论是国税局还是私营部门提供服务，用户数量都呈现出增长趋势，电子报税的交易额持续增长。
二、通道拓展型的数据开放项目
(一)美国人口普查局项目的案例背景
美国国税局的案例也提出一个关键问题，即是否存在其他政府机构可以拥有支持电子政务应用的扩张的私营部门?美国人口普查局的商务部案例就提供了另一种数据开放的发展思路。美国人口普查局是美国最大的信息收集方，人口普查数据产品的第三方通道是至关重要的。经过探索，基本形成了政府印刷局通道、企业通道、非营利组织通道及开放数据网站通道四类。除了政府印刷局这一政府信息通道之外，人口普查局也与非营利部门数据开放展开合作。同时，大批私营部门重新包装人口普查数据，利用第三方通道获利丰厚。经过多通道建立，人口普查数据产品种类也快速丰富。
(二)不断增加的新通道和新数据产品提供
人口普查局建立了国家数据中心项目,通过州政府网站、市政府机构、大学和图书馆提供当地人口普查信息。人口普查局提供文件、培训、协助每个国家数据中心，为当地社区提供产品并帮助他们使用。另一个项目由人口普查局和非营利组织合作，其目标是为缺医少药的社区提供传统通道所获得不了的信息产品。在继续发展第三方通道的基础上，人口普查局也直接提供了更多信息产品。在互联网成为传播的主要渠道后，多数信息产品都是直接提供的。人口普查局在1994年建立了官方网站。公众可以从该网站上免费下载人口普查数据，十年一次的人口普查在汇编后的一年半也可以免费下载。人口普查局2004-2008年的战略规划提出要加强数据产品、服务、传播，以满足顾客未来的需求。人口普查局通过挑选合作伙伴发展政府通道或第三方通道，但它与私营部门通道所建立的合作关系却更为复杂。
(三)政府数据产品的威胁
所有的人口普查局数据产品都属于公共领域，美国也缺少相关协定对转售或分配人口普查数据的各方进行约束，任何人都可以重新包装贩卖数据。这就为市场研究机构提供了新的商机。最早将人口普查数据作商用的公司出现在30年前。每次人口普查，都有新的增值经销商出现来满足企业需求，以多种方式增加人口普查数据的附加值。虽然大量企业愿意购买此类重新包装过且成本低廉的数据，但人口普查局直接提供的新产量仍然更具有亲和力，私营部门通道的动力仍然是为结合外部数据集、定制或提供特定的服务功能。
三、政府数据开放的中国启示
一是业务类型驱动的运行模式。对于政府而言，电子政府和政府开放数据都是为了提供充分的数据产品和信息服务。在通道替代型的数据开放项目中，美国国税局承担了两种角色。第一，作为电子报税服务的提供者，它分配税收形式的电子版本，帮助纳税人履行纳税义务并承担连带责任;第二，作为第三方通道搭建的特许方，通过产品和服务的规范标准制订，建立遍布全国的营销窗口，表格、电子终端。而在通道拓展型的数据开放项目中，人口普查局则属于服务价值链中的一部分，它与非营利部门、其他政府组织、企业构建了扁平化的合作关系，其合作的基础是人口普查局通过调查收集所形成的数据集和相关分析结果，不同合作方利用这些信息产品创新性地捆绑其他产品，或提供增值服务。
二是项目合作关系的差异化。通道替代型或是通道拓展型项目运行其本质差异来源于所属政府部门和合作方的权力影响关系。如美国国税局与各州政府合作进行合作时，零利润支持特定细分市场(如低收入或年长的报税人)的电子报税。又如，国税局与私营部门实现的伙伴关系，以提供特定产品或服务作为合作依据，双方采用类似合同的协定来规避合作风险。私营部门合作者通过订立协议，来获得优惠待遇，以此实现双方的价值交换。而人口普查局同公共图书馆系统、国家数据中心的合作关系就呈现出扁平化趋势。此外，人口普查局不与私营部门经销商订立正式的伙伴关系，而使用传统的谅解备忘录，概述角色、责任、协定方、条件。为了调动各州政府的积极性，所增加的一项交换条件是“谁投资，谁受益”。谅解备忘录的数量或潜在的合作伙伴之间的竞争没有特别限制。
三是多通道的均衡管理。美国国税局平衡政府通道和第三方通道的战略意图非常鲜明，这也是出于国家安全的考虑。通过使用核心产品和订立合同这两个杠杆，国税局与第三方通道保持强势位置关系，以最大程度的降低欺诈等分线问题。然而，人口普查局则引入了更为鲜明的市场化运行机制，第三方通道的合作者通过正式或非正式方式知情和咨询，通过权利共享的方式控制安全隐患。例如，他一直避免与私营部门针对提供增值产品服务时形成竞争关系，这种差异化的多通道提供产品方式对满足不同信息需求而言，更具有公平性。
四是制度建设的要点分析。对于通道替代型项目管理而言，面对政府通道时，行政权力是保障政府各部门间合作的依据;面对第三方通道时，签订合同或类似于合同的协定才是保障伙伴关系的基石;对于通道拓展型项目管理而言，面对政府通道时，“谁建设，谁受益”是合作依据;面对第三方通道时，虽然无法签订正式合同，但谅解备忘录等形式也是合作关系的有力保障。
（作者：李鹏，大连理工大学副教授；张锐昕，吉林大学教授、博士生导师；西宝；大连理工大学教授、博士生导师）
