建设"阳光政府"需完善预算管理制度

 

　　推进国家治理体系现代化建设，内在地要求推进预算民主。在实际工作中，为满足人民群众建设“阳光政府”的愿望，各地政府积极采取不同举措，通过“将财政预算编制由类细化到项、建立财政预算执行情况在线监督系统、积极探索绩效目标管理”等方式，不断完善预算管理制度。但从实际执行情况来看，地方预算管理还存在着“预算编制不够科学、预算项目不够精准、预算内容不够透明、预算管理不够科学、预算监督不够到位”等问题。为健全科学规范、公开透明的预算管理制度，必须根据《中华人民共和国预算法》，切实做好预算的编制、审查、批准、执行和监督等环节的工作，着力促进“预算编制科学精准、预算审批严格程序、预算执行依法有效、预算监督公开透明、预算问责有错必究”环节的有机衔接，实施财政预算“源头”控制，扎好“资金”使用的笼子，不断推进预算民主制度建设。

 

 

　　“财政预算乃是权力运行的生命之源”。预算民主首先必须保证预算编制的民主性。这就要求各级政府的预算编制活动必须由各级人大来主导，政府财政部门在人大的监督下，主要负责具体的预算编制事务。

 

　　预算科学与否，取决于预算编制的质量。为科学精准地编制预算，就内在地要求做实人大预算权，让人大提前介入到预算编制工作中来，理清政府编制预算的思路，熟悉预算内容，较为全面地把握政府权力运行轨迹，真实地了解地方政府活动的范围，以便在后续环节中更好地开展预算审批和监督工作。

 

　　因此，预算编制应遵循量入为出、收支平衡的原则，根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，科学安排一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算之间的比例，分门别类按照类、款、项、目核算要求，依法合理地安排预算资金。预算编制的撰写，尽量运用通俗易懂的语言、准确无误的数据、生动形象的图表，让人能够一目了然，通过预算来“洞悉”政府大政方针。在此基础上，通过建立健全政府资产报告制度，让人民群众更好地摸清政府“家底”，更好地对政府活动进行有效监督。

 

 

　　预算编制是否科学合理，是通过人大审查和批准的关键，也是实现财政资金由“发展管理”向“阳光监管”的有效途径。但是，目前在预算审查和批准过程中，由于人大对预算的审批极大地受限于人力、物力和财力的制约，导致预算审批存在着“审批程序和要求不明确、预算编制较为粗糙”等问题，限制了人大预算审批职能的发挥。

 

　　为此，推进预算民主，就必须优化预算审批流程，着力提高预算审批效率。要做好预算审批工作，必需量化政府职权目录，明晰职权分类，进而明确其审批原则、内容、程序等，重点审查预算的合法性、真实性、科学性，不断提高预算透明度。

 

　　人大预算与规划委员会接到财政部门提交的预算草案和报告后，应对预算的科学性、合法性、合理性进行总体评估，并根据评估数值确定年度预算总额。同时，根据预算涉及的专业领域或部门，将预算草案分别移交各对口专门委员会予以专业审查。各专门委员会通过重点审查本领域预算支出的合法性、合理性和效益性，在审查完成后出具专门的审查意见，以供相关部门参照修改。对于一些人民群众利益密切相关、社会公众普遍关心的事项可以通过互联网平台，广泛听取民意，接受审议争议，实现监督全覆盖的效果。财政部门基于预算草案的基础上，结合汇总的各专业委员会的预算审查意见和人大代表提交的修正案，起草预算初步审查报告，提交人大常委会审议。人大常委会在听取财政部门的预算报告和有关各方面的意见和建议后，依照法定程序对预算报告进行审议。如认为可以通过，应予以批准。如认为尚有问题，则可按照要求再行修改，提交人大审议，如此反复提高预算编制质量，然后予以通过。

 

 

　　预算管理制度改革的重点，是通过硬化预算约束，依法依规执行预算，规范政府收支管理，提高财政资金使用效益。

 

　　加快落实预算进度。财政部门应尽快建立科学合理的支出标准，做好预算指标分解下达工作，对各部门组织实施项目进行认真督查，严格预算执行进度，最大限度地避免预算调整，促进预算与决算的有机衔接，确保收支平衡。

 

　　加强财政资金管理。动态监测预算执行情况，在财政部门全面建立和实施内控制度，重点聚焦预算管理、资金分配等业务，实行“分事行权、分岗设权、分级授权”的管理原则，强化内部流程控制，杜绝资金使用“漏洞”。通过健全公务支出管理制度体系，不断推进公务卡制度改革，全面开展财政资金安全检查，推动形成厉行节约反对浪费长效机制。

 

　　严格预算调整程序。根据预算法定原则，预算的变更调整，必须得到人大的同意，这样才能确保政府切实加强预算执行管理。因此，政府在对预算进行调整时，应该向人大常委会详细报告预算执行情况及预算调整方案，阐明预算调整事由，尽量减少不必要支出。有条件的话，还可以第三方公开评估，实行倒查机制，严格做到谁调整谁负责，保证财政资金安全。

 

 

　　预算民主的前提是增强预算的透明度。推行预算公开，必须立足实际情况，本着“以公开为原则，不公开为例外”的原则，将与人民群众利益密切相关、社会公众普遍关心的预算支出进行重点公开，切实加强对重大财政资金的社会监管力度，杜绝“权钱交易”的发生。

 

　　为实现对预算执行的即时监督，必须将预算评审实质性嵌入预算管理流程，着力完善预算监管体系。着力强化人大监督，吸纳具有丰富经验的专家学者为机构成员，提高人大审议机构的预算监督能力。人大通过每年定期安排听取预算执行情况的报告，监督预算收支计划的执行过程，加强对预算执行的深入调查，综合运用各类风险指标进行地方债务风险评估，进行风险预警。

 

　　同时，应积极鼓励社会公众参与地方政府预算过程，实现公民与政府的良性互动，集中社会智慧把预算工作做好。加强社会监督，可以提高政府预算行为的科学化水平，保障公共资源分配的公正，实现预算绩效最大化。

 

 

　　预算执行要有纪律制度的刚性约束，才能取得良好的效果。为认真落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”，必须建立健全严格的预算问责机制，增强相关负责人责任意识和效益意识。在预算管理过程中，应全面推进预算绩效管理改革，加强绩效目标管理，推进重大专项资金等重点支出绩效评价，强化评价结果应用。坚持落实“一岗双责”“一案双查”，对在预算过程中违反预算法规定或违反财经纪律的，应视情节严重程度，对负有直接责任的主管人员和直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分，直至依法追究刑事责任。