地方政府如何用大数据创新公共管理和公共服务

 

　　2016年4月19日，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话指出，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，分级分类推进新型智慧城市建设，打通信息壁垒，构建全国信息资源共享体系，更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”那么，对于地方政府特别是基层政府而言，如何善用大数据技术去推动治理创新呢？

 

　　目前，中国大数据应用的推动是在两个方向齐头并进的，虽然起点和进程还有一定差距。一方面是政府内部数据的整合，即把原来碎片化、孤岛式、部门分割的数据予以整合，使数据之间的内在联系进一步凸显，从而为大数据应用创新提供可能。这也包括加载新的数据采集和处理平台，以获得新的数据并开展新的分析。测绘、规划、交通、公安、社保和医疗等部门在“一张图”等项目上的试点，都属于此类，这就需要政府部门具备很强的数据整合和应用能力。另一方面是对外公开数据，鼓励公民、企业和学术机构利用数据，从而使数据的价值提升和凸显。这是一种开放式创新，即让所有人都参与数据生产、采集、存储、处理和应用。上海市、贵州省等地政府部门公开了一些数据，但都是碎片化的，仍然是各个部门去公开数据，看大家是否有需要的，比如在地图上去整合几个部门的数据。其他一些地方政府也在推进，但还没有比较理想的做法。实际上，政府信息公开本身的问题还很突出，数据公开的要求则更进一步，因此许多政府可以说是心不甘情不愿。

 

　　值得注意的是，数据需求与供给的对接问题还很突出。一方面，政府希望市民、新闻媒体、产业界和学术界多提意见，形成倒逼力量，推动政府大数据统筹应用和改革创新。但现实情况是，在数据的生产、采集、存储、处理和应用环节，社会参与的途径和渠道非常有限。另一方面，政府公开的数据不仅凤毛麟角，而且都是普通老百姓完全不懂的表格，不是专业人士往往很难看懂，更不用说真正使用了。如何拓宽社会参与的渠道，真正让数据为我所用，仍然是一个值得关注的问题。

 

　　在信息公开、电子政务、一站式服务、大数据应用、智慧城市等方面，基层政府大有可为。特别是在跨部门的整合方面，中央政府和上级政府往往很难推动，但基层政府的灵活性决定了可以在这些方面进行探索和尝试。比如，商事登记改革、信息惠民等试点都在许多地区的基层组织开花结果。在大数据应用方面，需要协调和统筹不同政府部门的数据共享共用问题，经历过大部门制改革的基层政府往往有更大的自主性，能够推动智慧政务的创新。

 

　　然而，基层政府面临的压力也是从未有过的大。基层政府是“上面千条线，下面一根针”。基层特别是各乡镇政府，现实状况是事情繁琐、任务重多、有心无力。与此同时，基层处于最前线，是上级政府要求与社会公众的交接点。这个枢纽性的关键位置决定了两点，一是各种问题和困难最容易在这个层面涌现，所以有如“春江水暖鸭先知”，在基层最容易发现和诊断问题。另一方面，基层治理的复杂性和紧迫性非常突出，往往“按下葫芦浮起瓢”。快速的社会变迁和频繁的人事调动，也让基层疲于奔命，许多创新项目不得不朝令夕改。

 

　　基层政府在大数据推动方面面临的一大问题，就是基础设施建设滞后。这方面基层政府可以试点，即选择某个镇街或服务领域，进行示范性的探索。甚至如果有可能的话，另起炉灶在某个新园区去做。一旦基础设施建设完毕，各种数据采集的传感器、数据接收和存储的设备、数据处理和分析的平台等建立起来，它的倍增和放大效应就会凸显。

 

　　大数据应用不完全是硬件建设。实际上，很多地方政府花费巨资购置的先进设备被搁置，而最终因为过时而成为摆设。与基础设施相比，更为重要的问题是数据共享共用的理念确立。不单纯是基层政府，其实许多国家和地区的政府都面临类似的尴尬。以数字治理较为领先的新加坡为例，政府连两块草皮都没法一起去割，因为分属不同部门。以前如果居民发现一条蛇，也可以因为地点不同而牵扯十几个部门。对于基层政府而言，数据不完全、不完整、不共享和不对口等，是大数据应用面临的最大难题。一些部门连自己的资产数量都无法逐一填写，而镇街一级就更是无从做起。此外，基层政府往往没有专职人员，即便配备了，人员也更迭频繁。这些因素交织在一起，使大数据应用难上加难。

 

　　与此同时，可以发挥技术专家、社会公众和相关企业的作用，集思广益去发现数据利用的“金点子”。这种方式是需求驱动型的，即公众或企业需要某些数据，但又无力自行收集或处理。此时如果不涉及敏感信息，政府应该以一种友好型的方式公开，比如实现可读、可复制和同其他数据对接等。此外，召开数据应用大赛并鼓励社会贡献“金点子”，也是很好的做法。在某个部门看似没有用的数据，在其他人眼里可能是“金矿”。例如，每个人的公交卡的交通数据，就可以为重新规划交通线路和站点提供依据；贫困人口家庭在各个部门的救助领取信息，可以避免重复补助或补助不足；企业雇佣人员的动态数据，可以为预测“用工荒”提供依据；许多关键社区或公共场所的数据采集（如摄像头）如果能够整合，也会为舆情应对和突发事件管理提供参考信息。这些领域的数据汇聚起来，就不单纯是上述简单应用，而可能是几何级的应用。

 

　　目前，《网络安全信息法》正在加紧制定中，个人隐私保护将是其中一个重要内容，这将对政务数据应用带来极大冲击。一般来说，个人隐私保护主要针对企业，政府是被豁免在外的。但是，政府的数据安全同样意义重大，因为牵扯到千家万户的敏感信息，所以加强政府数据安全管理至关重要。许多优秀案例都是以老百姓和企业的数据为基础的，这也是为什么个人隐私保护至关重要。作为基层政府又是首当其冲，为此应从多方面做好准备。基层政府缺乏足够的技术和资金，许多政府的信息系统处于“裸奔”状态，亟待加强，特别是来自上层的支持和一体化设计。因为涉及个人隐私或国家安全等敏感信息，有些数据的确不适合公开。但是，这些数据可以脱敏或公开一部分没有标识的数据，让公众或其他人员找到应用和开发的感觉，也是一种可以尝试的渠道。

 

　　中国各地政府创新的分布特点是，无论发达与否都有一定的创新，而发达和欠发达地区的创新特征是截然不同的。欠发达地区的财力不足，往往采取的是低成本创新，并且很多是被紧迫的问题逼着创新的，有不得已而为之的动因在里面。与之相比，长三角、珠三角等发达地区经济发达、财力雄厚，政府创新可以投入很大的人力、财力和物力，政府工作人员的观念亦较新，社会公众和媒体环境的接受度也较高，往往发人所未发。

 

　　以广东省顺德、南海等为代表的珠三角先发地区的基层政府，在数字治理创新方面一直走在前列。最近结束的第三届的“粤治—治理现代化”广东探索经验交流会上，首次设立“大数据与公共服务”类别。南海市的“政府大数据统筹应用”入选优秀案例，该市在2014年5月即成立国内首家数据统筹局，创新性地以数据统筹为核心去整合政务资源、开展社会治理和公共服务。

 

　　尽管基层政府在大数据应用方面需求迫切且挑战严峻，但是一旦形成了一种创新的氛围，每个人都有不创新不行或非得创新不可的动能，那么就完全不一样了。许多基层创新是自发性、自然涌现的，并不是源于上级的命令。这不同于许多缺乏创新动力的地区，往往事到临头才不得不硬着头皮去“创新”。所以，地方政府特别是基层政府可以大手笔地开展一些有前瞻性的数字治理创新，并展现政府所能展现的创新活力和多样性。

 

　　（作者：马亮，中国人民大学公共管理学院副教授，国家发展与战略研究院研究员）