行政案卷材料作为政府信息如何公开

 

　　行政机关在办理行政案件的过程中形成的案卷材料,属于《政府信息公开条例》所指的“政府信息”。《条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”行政机关办理行政案件,无疑是在履行职责,案卷材料就属于在履职过程中“制作或者获取”,以卷宗的形式“记录、保存的信息”。但是,行政案卷材料信息如何公开,在实践中存在不少争议。

 

 

　　行政案卷材料是一种特殊的政府信息,不属于行政机关应当主动公开的政府信息。第一,案卷材料包含有众多主体的个人信息。行政机关在办理行政案件的过程中,必然会涉及众多的主体。这些主体一般包括行政机关参与办理、审批案件的工作人员、涉案的当事人(如行政处罚的对象)、行政违法行为的受害人、向行政机关提供证据的证人、当事人或者受害人的代理人等,有的行政案件中还有举报人。这些众多主体的个人信息或多或少地都保存在案卷材料当中。这些信息牵涉到各类主体的权益,公开行政案卷材料信息必须注意不得损害其中的合法权益。第二,许多行政案卷材料包含有涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容。《政府信息公开条例》第十四条的规定,“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开”。因此,行政案卷材料信息不属于《政府信息公开条例》第九条到第十二条规定的行政机关“应当主动公开的范围”,但是依据《条例》第十三条的规定,公民、法人或者其他组织可以申请获取行政案卷材料的相关信息。

 

 

　　《政府信息公开条例》第十三条规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的第十二条的规定,对于“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的,“人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”。因此,何为“自身生产、生活、科研等特殊需要”就是需要重点明确的问题。对此,笔者认为,应当以行政案卷材料与申请主体是否有利害关系为标准来界定“自身生产、生活、科研等特殊需要”的涵义。《政府信息公开条例》第一条对立法目的有“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的规定,以利害关系标准来判定是否向申请人公开行政案卷材料信息符合《条例》规定的立法目的。

 

 

　　如前所述,行政案卷材料是一种比较特殊的政府信息,因此行政机关不应将案卷材料中的所有信息向申请人公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”行政案卷材料中的“内部管理信息”和“过程性信息”一般不作为行政行为的依据,不予公开并不会对申请人的权益造成实际影响。例如《浙江省政府信息公开暂行办法》就规定“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,不作为行政管理依据的,可以不予公开,但应当告知申请人并说明理由”。

 

　　另外,如果行政程序并未完结,则意味着行政案件材料还并未最终成形,其中的许多信息包括证据材料等还处于审核过程中,一般也不纳入公开的范围。《公安机关执法公开规定》第十六条规定:“公安机关应当向控告人,以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式；(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限；(三)行政案件办理情况和结果。”第十八条规定:“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件,应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定,向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”公安机关对于行政程序过程中的案卷材料信息公开的规定就属于此列。

 

　　当然,对公开案卷材料信息的范围限制还包括《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定的“对申请人申请的政府信息,如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,按规定不予提供,可告知申请人不属于政府信息公开的范围”。若案卷材料中包含此类信息,行政机关也应当不予公开。

 

 

　　申请获取行政案卷材料信息的主体,根据法律程序可以分为两种,首先是行政行为救济程序中的当事人。某个行政行为被申请复议或者被提起诉讼,意味着有关该行政行为的案卷已经形成(行政不作为和不需要制作案卷的行政行为除外)。行政复议法第二十三条规定:“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”行政诉讼法第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院对行政诉讼中的证据交换和庭审质证也作了相应规定。这意味着行政复议和行政诉讼程序中的当事人及其代理人都可以通过法定方式获得充分的行政案卷材料信息。

 

 

　　第二种是行政程序中的当事人和利害关系人。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理……(四)行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料,行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”这里的“行政程序”是指行政机关履行公共管理职能的程序,不包括对前者进行救济和监督的行政复议程序。但是根据相关规定,行政程序中的当事人和利害关系人获取行政案卷材料信息有诸多限制。

 

　　一是当事人和利害关系人的认定问题。行政程序的当事人和利害关系人可以认定为“与行政行为有利害关系”的人,行政诉讼法及相关司法解释对此有较为明确的规定,一般来说比较容易判定。但是有些特殊的申请人,比如对举报不涉及自身利益的违法行为的举报人就需根据具体情况来判定是否为行政程序的利害相关人。一般认为,举报人并非行政案卷材料信息的利害关系人,除有权获取行政机关对举报是否立案和对举报的处理结果的信息外,并无权利申请获取案卷材料中的其他信息。

 

　　二是公开行政程序中的案卷材料信息的形式问题。一般来说,行政机关会将立案决定书和行政处理决定书以行政法律文书的形式向当事人送达,同时以信息告知的方式通知利害关系人。除此之外,行政机关在行政程序中只能根据法律、法规和规章的要求向当事人公开案卷材料信息。《公安机关执法公开规定》第二十一条规定“公安机关向特定对象告知执法信息,应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定的方式,并可以通过电话、手机短信等方式及时告知”。就行政案卷材料信息的特殊性而言,行政机关不应当完全应申请人的要求形式(大多为复制)进行公开,更多的应当根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定,“可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。

 

　　另外,听证程序也是行政机关在行政程序中公开案卷材料信息的一种重要方式。

 

　　总之,行政案卷材料作为一种特殊的政府信息,其公开必然受到诸多的限制,但是这种限制应当以法律、法规或者规章的形式进行明确规范,而且下位法不得限缩上位法赋予公民的知情权。行政机关应当在不损害公共利益和他人合法权益的原则指导下,以《政府信息公开条例》为基本依据,结合相关的法律规范和法律解释,决定选择适当的方式对申请人公开或者不公开行政案卷材料的相关信息。

　　作者：邓建新