我国电子政务发展现状与“十三五”展望

 

 

　　（一）统一网络平台支撑能力进一步增强

 

　　统一的国家政务网络框架初步形成，网络覆盖面大幅提高。近年来，中办会同国办加快推进国家统一内网建设。党委内网实现中央到副省级城市以上地方党委办公厅业务网的互联互通。政务外网已建成我国最大的统一政务网络平台，覆盖范围不断延伸。截至2016年6月底，政务外网已接入中央政务部门和各省及计划单列市相关单位130家；已连接31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、314个地级市（地区、州、盟）和2538个县（市、区、旗），地市级和区县级覆盖率分别达到94.6%和89.5%，区县级覆盖率与上年同期相比增长2.9个百分点，25个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团实现县级全覆盖；接入政务部门约14.7万家，接入终端超过184.4万台。2016年1-6月，用户接入网络可用率平均为99.8%，互联网出口可用率平均为100%，中央广域骨干网可用率平均为99.97%。同时，政务外网全国性业务应用不断扩大，业务承载能力稳步提高。2016年上半年，政务外网新增新闻出版广电总局广播影视电子政务与电子监察全国性纵向业务应用，已有中编办、国家发展改革委、安全监管总局和人力资源社会保障部等28个中央政务部门使用政务外网统一互联网出口；政务外网在支撑跨部门、跨地区的国家级应用平台方面取得重要进展，依托国家电子政务外网建设的公共数据交换平台已覆盖国家发展改革委、人民银行、工商总局、财政部等37个中央部门节点和69个省级平台节点，交换数据量达到17亿条，其中，全国信用信息共享平台已经累计归集各类信用信息3.7亿条1（ 数据来源：国家电子政务外网管理中心。）。

 

　　（二）政务业务信息化覆盖率提升明显

 

　　在中央层面，各部门核心业务信息化覆盖率稳步提升，并逐步实现全业务、全流程、全覆盖。“十二五”期间，各部门加大应用系统建设力度，在继续推进金盾、金关、金财、金税、金审、金农等重要信息系统建设的基础上，重点建设保障和改善民生、维护经济社会安全、提升治国理政能力等方面的重要信息系统。在地方层面，地方各级政务部门核心业务信息化覆盖率逐步提升，应用不断深化，有效支撑了各地政府部门履职。统计数据显示，截至2015年底，中央部委和省级政务部门主要业务信息化覆盖率达到90.8%，地市级达到76.8%，县级达到52.5%，圆满完成了《国家电子政务“十二五”规划》提出的各项目标，并均略有超额（参见表1）。

 

表1　“十二五”末期政务业务信息化覆盖率及增长率[1]

 

　　（三）政府数据开放进展顺利

 

　　⒈中央出台政策为政府数据开放保驾护航

 

　　2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，明确提出要立足我国国情和现实需要，2017年年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，2018年年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗等十几个重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。李克强总理在2016年5月9日全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”2016年7月，《国家信息化发展战略纲要》进一步提出要构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，加强信息资源开发利用的顶层设计和系统规划，完善制度体系，构筑国家信息优势；9月，国务院分别出台《政务信息资源共享管理暂行办法》和《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，政务数据开放正在成为透明政府建设和便民服务的重要内容。

 

　　⒉地方积极践行数据开放

 

　　在中央的积极推动下，各级政府陆续启动政府数据开放计划，纷纷探索“开放数据”的惠民之道。目前，北京市、上海市、武汉市、无锡市、湛江市、宁波市海曙区、佛山市南海区、贵州省、青岛市、浙江省等地方已经推出了数据开放平台。2015年9月23日，浙江政务服务网“数据开放”专题网站正式上线，这是浙江省级单位首次面向社会公众集中、免费开放政府数据资源，也是国家《促进大数据发展行动纲要》发布后，全国各省份中第一个推出的政府数据统一开放平台[2]。2017年元旦前夕，贵州省法人单位、人口、空间地理、宏观经济四大基础数据库数据汇入共享平台，实现整合共建、无缝共享，贵州省成为全国第一个将四大基础数据库放在统一云平台上全面共享的省份，超过7760万条数据实现可用计算机直接读取的互联互通[3]。上海连续举办了两届开放数据创新应用大赛（SODA），打造汇聚政府、企业、大学和研究机构等不同背景组织机构的数据应用开放平台，旨在推动政府数据开放应用，提升数据开放价值。在2016年大赛中开放了29项专用数据，包括政府数据21项、企事业单位数据8项，涵盖信息安全、社会治安、交通安全、环境治理、食品安全、金融安全、商圈安全等多个领域[4]。广州市已归集51个部门405个主题约17.6亿条数据，建立企业、个人、事业单位、公共组织和政府等五类信用主体共约5.4亿条数据的信用主体库，基于广州大数据梳理工作的成果和目录清单的建立，广州市正加快建立政府数据资源向社会开放常态机制，推动政府数据开放[5]。

 

　　（四）政务大数据应用方兴未艾

 

　　⒈中央各部门高度重视大数据工作

 

　　国家“十三五”规划明确提出要“实施国家大数据战略”，要求把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用，助力产业转型升级和社会治理创新。李克强总理在贵阳2016中国大数据产业峰会上指出：“大数据等新一代互联网技术深刻改变了世界，也让各国站在科技革命的同一起跑线上。中国曾屡次与世界科技革命失之交臂，今天要把握这一历史机遇，抢占先机，赢得未来。”2016年12月18日，工业和信息化部印发《大数据产业发展规划（2016－2020年）》，提出促进行业大数据应用发展，推动重点行业大数据应用，促进跨行业大数据融合创新，强化社会治理和公共服务大数据应用，推动大数据与各行业领域的融合发展。目前，国家发展改革委、税务总局、质检总局、国家林业局等多个中央部委已经部署大数据应用相关工作。例如，依托国家信息中心，分别成立了国家发展改革委互联网大数据分析中心、“一带一路”大数据中心，专门承担面向国家发展改革委、国家“一带一路”建设工作领导小组办公室以及其他相关政府部门的互联网大数据分析与决策支持工作，目前已累计提交各类大数据分析报告200余期，涉及各类数据5000亿条。

 

　　⒉地方政府积极推进大数据应用

 

　　一些地方政府抢占先机、纷纷布局，启动大数据相关工作，地方大数据产业园区、大数据产业基金、大数据交易所纷纷成立。据不完全统计，已有广东、上海、重庆、贵州、江苏、江西、青海、福建、陕西等省市和沈阳、武汉、南京、厦门、温州、苏州、长春等城市发布了本地区大数据产业发展的法规、指导意见、规划、行动计划、实施方案等政策文件。贵州省、广州市、沈阳市、成都市等多个地方成立了大数据局或类似管理机构（参见表2）。2016年9月26日，浙江大数据交易中心在乌镇正式上线，该中心将充分利用国家和省委省政府对大数据发展的支持，借助浙江省丰富的大数据资源和蓬勃的大数据产业，进一步激发数据市场活力，挖掘数据价值，培育发展大数据应用新兴商业模式和新兴业态。

 

表2　地方大数据管理机构成立情况

 

　　⒊政府大数据应用市场规模不断扩大

 

　　据贵阳大数据交易所《2016中国大数据交易产业白皮书》预测[6]，2015年，政府大数据应用市场规模达到16亿元。2016年，我国的大数据交易市场规模为62.12亿元。随着部委和地方各级政府的政务公开以及数据共享的持续推进，政府大数据产业逐渐成熟，预计今后的2-3年内，政府大数据应用市场规模将成倍增长，2020年政府大数据应用市场规模将达1907.5亿元。

 

　　（五）“互联网+政务服务”进入新阶段

 

　　⒈政府网站服务水平不断提高

 

　　据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，全国共有“.gov.cn”域名53546个[7]。国务院办公厅2017年2月发布的《2016年第四次全国政府网站抽查情况的通报》显示[8]，截至2016年12月底，在随机抽查的各地区和71个国务院部门共7535个政府网站中，总体合格率91%，其中，国务院部门（含内设、垂直管理机构）政府网站抽查合格率为97.2%，各地区政府网站抽查合格率为90.8%。在县级以上地方政府门户网站和国务院部门网站中，有87%在首页显著位置开设了国务院重要政策信息专栏，78%的网站能够在国务院重要信息发布后24小时内进行转载，比第三季度分别提高14和18个百分点。由网站测评机构发布的结果也显示，我国政府网站管理服务水平不断提高，社会公信力稳步提升，正在成为各级政府提升治理能力、推进“互联网＋政务服务”的重要平台。例如，国家行政学院、国家信息中心联合编撰的《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告（2015-2016）》显示[9]，我国省级政府网上政务服务能力已取得了长足进步，浙江、江苏、湖南、四川和湖北等省级政府网上政务服务能力排名前五。2016年12月24日，清华大学发布的《2016年中国政府网站绩效评估报告》[10]认为，在省级政府网站中，有超过一半的省市处于“优秀”和“良好”层级。此外，中国社会科学院信息化研究中心和国脉互联政府网站评测研究中心发布的《2016中国政府网站发展研究报告》显示[11]，目前我国政府网站呈现从网站到平台、从发布到传播、从中央到地方、从PC到移动、从传统到智能、从分散到集中的六大变化趋势。

 

　　⒉“互联网+政务服务”创新应用不断涌现

 

　　第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示[12]，截至2016年12月，我国包括支付宝/微信城市服务，政府微信公众号、网站、微博、手机端应用等在内的在线政务服务用户规模达到2.39亿，占总体网民的32.7%。互联网政务服务各平台的互联互通及服务内容细化，大幅提升了政务服务的智慧化水平，提高了用户生活的幸福感和满意度。各级政府及机构加快“两微一端”线上布局，推动互联网政务信息公开向移动、即时、透明的方向发展。清华大学发布的《2016年中国“互联网+政务服务”调查评估报告》显示[10]，在省级“互联网+政务服务”平台中，上海、浙江和贵州处于“领先”阶段。在计划单列市和省会城市服务平台中，宁波市、福州市、广州市、深圳市、成都市处于“领先”阶段。各地积极创新基于互联网的政务服务应用，例如，浙江省在全国率先实现了省、市、县行政审批的“一站式”网上办理和电子监察，率先建设全省统一的公共支付平台和政务云计算平台，建设覆盖省、市、县、乡四级政府的视联网[13]。贵州省网上办事大厅实现了省、市、县、乡、村五级网上政务服务一张网，其服务方式完备性、服务事项覆盖性、办事指南准确性、在线服务交互性等四个方面均走在全国前列[14]。

 

　　（六）政务新媒体矩阵逐步形成

 

　　⒈积极运用微博、微信等新媒体工具开展政务信息服务

 

　　运用新媒体是新形势下贯彻党的群众路线、密切党群关系、提升执政能力的重要方式。自2015年以来，政务新媒体实现了突飞猛进的发展，“两微多端”已成为政务新媒体发展的趋势，“两微”指的是微信、微博，“多端”即是多种移动新闻客户端。据人民日报发布的《2016年人民日报·政务指数微博影响力报告》显示[15]，截至2016年底，新浪微博平台认证的政务微博达到164522个。其中，政务机构官方微博125098个，比前一年增长9%；公务人员微博39424个，比前一年增长5%。2016年，政务微博共发博7469万余条，总阅读量超过2605亿次，阅读量超过100万的有12000多条。政务微博的总互动量也超过51亿次。政务微博矩阵效应凸显，近年来，宁夏、云南等地通过实践创新，形成了由各级、各职能部门政务微博组成的政务微博矩阵管理模式。腾讯发布的《2015年度全国政务新媒体报告》显示[16]，2015年中国政务微信公众号数量已突破10万，各级政府的微信公众号应用体系已经基本形成。另据人民网新媒体智库发布的《2016年全国政务舆情回应指数评估报告》显示，在2016年1月至11月发生的600多起舆情案例中，41%的事件通过政务新媒体作出回应[17]。

 

　　⒉移动政务APP迅猛发展

 

　　移动互联网应用于政府在线服务，极大地提升了便捷性、实用性以及用户体验，实现用户随时随地享受主动的政务服务。据2016年6月14日中山大学联合支付宝在广州发布的《“互联网+政务”报告（2016）：移动政务的现状与未来》显示[18]，自2015年以来，“互联网+政务”在中国获得迅猛发展，除了政府部门自建政务APP之外，依托支付宝为代表的第三方平台也成为“互联网+政务服务”的主流。国内70个样本城市中有69个不同程度地通过政务APP提供“互联网+政务”服务。而依托支付宝平台提供政务服务的城市已经达到347个，覆盖社会保障、交通、警务、民政、旅游、税务、气象环保等7大类56项服务，累计服务市民超过1亿人。另据艾利艾智库（IRI）/中国传媒大学互联网信息研究院联合发布的《中央部委办局政务APP评估报告》显示[19]，截至2016年４月，已有至少26家中央部委办局开通了35个APP，安卓版本成为标配，另有9成开发了IOS版本。其中，国务院直属机构最接“网气”，开通比例高达66.7%。

 

　　（七）政策环境进一步优化

 

　　自2015年9月以来，围绕国家大数据、信息化、“互联网+政务服务”、政务公开、政务信息资源共享等领域，相关政策文件密集出台，为电子政务发展提供了良好的政策环境保障。据不完全统计，截至目前，近一年内出台的直接相关政策文件至少有10个，且有4个为国务院发文，1个为两办联合发文，5个为国务院办公厅发文，不管是发文数量还是发文级别，都创下历史新高（参见表3）。

 

表3　近一年来国家出台的电子政务相关政策文件

 

 

　　（一）电子政务发展仍然任重道远

 

　　《2016联合国电子政务调查报告》[20]显示，中国的电子政务发展指数EGDI为0.6071，排名第63位，相较于2014年调查结果上升7位（参见图1），国际排名稳步上升，反映我国电子政务近年来确实取得了明显进步，但也要看到，我国电子政务整体发展水平仍然不高，在全球尚处于中等偏上水平，与先行国家的差距依然十分明显（参见表4）。另据国家行政学院发布的《2016年中国城市电子政务发展调查报告》显示[21]，2016年中国338个城市电子政务发展指数的平均值为46.59，大部分主要城市均已有了较为基础的在线服务能力，与2015年相比，我国主要城市电子政务发展水平有了一定程度的提高，适应了移动互联时代的大背景和大趋势，取得了一定的建树和成果，但是也存在着整体水平不高、发展不平衡的情况，尤其是“老少边穷”等地区的城市，电子政务水平仍较为落后，亟待提升。
 

图1　中国电子政务发展水平在全球中的排名变化情况

 

表4　全球电子政务发展指数得分及排名情况

 

　　（二）“十三五”我国电子政务发展的目标和重点

 

　　《“十三五”国家信息化规划》明确了“打破信息壁垒和孤岛，实现各部门业务系统互联互通和信息跨部门跨层级共享共用，建立公共数据资源开放共享体系和面向企业和公民的一体化公共服务体系”的电子政务建设目标，提出了统筹发展电子政务，支持善治高效的国家治理体系构建的建设任务，并列出了应用基础设施建设、数据资源共享开放、“互联网+政务服务”等优先行动计划，为“十三五”我国电子政务发展指明了目标和方向。要实现“十三五”电子政务建设目标，提升公共治理和服务信息化水平，其关键是要做到如下四个适应：

 

　　第一，亟需适应“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念。当前，我国电子政务建设存在的各自为政、重复建设问题尚未得到根本遏制，建设分散化、应用条块化、信息割裂化、服务碎片化的现象较为突出，一直困扰电子政务多年的“老三难”（互联互通难、信息共享难、业务协同难）问题仍然存在，已经成为制约我国电子政务综合成效进一步发挥的重要障碍。“十三五”我国电子政务建设，应按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，完善顶层设计，健全涵盖规划、建设、应用、管理、评价的全流程五位一体的电子政务推进机制，着力解决“老三难”等突出问题和发展短板，确立一批以跨部门、跨区域、跨层级应用为代表的重大电子政务工程，强化协同共享和互联互通，实现整合、协同、集约发展。

 

　　第二，亟需适应政府简政放权、放管结合、优化服务的新要求。当前正值“放、管、服”三管齐下、全面深化行政体制改革、转变政府职能的关键时期，信息化要主动适应改革新要求，尽快建立与政府履职相适应的发展模式，不断提升政府治理能力现代化水平。一方面，针对简政放权措施落实不到位、“中梗阻”现象大量存在、“最后一公里”尚未完全打通等问题，要积极运用信息化手段推动政府监管模式转型，强化事中事后监管，建设法治政府、阳光政府；另一方面，针对当前公共产品短缺、公共服务薄弱、服务质量不高等突出问题，要充分利用信息化推动政府服务模式的转型，积极总结推广“一号申请、一窗受理、一网通办”的成功经验做法，形成方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务信息体系。

 

　　第三，亟需适应新一代信息技术发展的新趋势。当前，全球信息技术创新与应用持续迅猛发展，电子政务发展所依托的技术手段正面临重大飞跃，必须紧紧抓住新一轮信息革命的契机，大胆引入信息化新技术、新应用、新理念、新模式，推进国家治理体系和治理能力现代化。特别是云计算、大数据技术的出现，对政府部门的行政管理和公共服务产生了深刻影响，不仅大大拓展了政府决策的信息边界，而且创新了决策方法和服务模式，使政府决策更加科学、精准，使公共服务更加个性化、精细化。可以说，开展电子政务大数据应用，不仅十分必要，而且需求也十分迫切。“十三五”期间需要加强数据资源规划，推动数据资源应用，强化数据资源管理，构建统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系和政务大数据应用体系。

 

　　第四，亟需适应国家深化开放合作、共商共建共赢的新局面。当前，我国对外开放战略布局及其体制建设、推进“一带一路”战略、参与全球经济治理等都离不开电子政务和信息化的支撑，充分沟通、理解、掌握相关信息，是实现对外开放、互利合作的重要基础。要坚持“国家利益在哪里、信息化就推进到哪里”，围绕“一带一路”建设，加强网络互联，促进信息互通，加快推动“网上丝绸之路”行动计划，推进数字经济、信息技术等合作，促进沿线国家和地区政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通；同时，尽快建成国家“一带一路”数据库，广泛汇聚沿线国家政治、经济、社会、文化等信息，为有关部门“一带一路”战略决策和企业“走出去”提供决策支持和数据支撑。