政府部门数据治理：一个亟需回应的基本问题

　　政府部门数据资源的深入应用正在催生加强数据资源管理的需求，但是政府部门数据资源管理不完全是一个技术管理问题，兼具技术与管理的双重属性，需要制度安排与技术保障有机配合。它与治理体系和治理能力现代化密切相关，需要注重系统性、整体性、协同性，也应与一级政府的数据资源管理有所区别。当前，一级政府数据资源的管理和利用，已经受到各级领导重视，也引起学界的关注，形成一批研究成果。但是，政府部门受其自身业务特点和管理职责所限，信息化建设管理方式和业务数据生命周期有其自身的规律，其数据资源管理和利用与一级政府存在不同的差异，目前还是研究盲区。本文拟从政府部门数据管理与治理体系和治理能力现代化的内在逻辑关系出发，对我国政府部门数据资源管理和利用所涉及的若干问题进行探讨，梳理了部门数据资源的一些特征和功能，并就数据协同、信息渠道变革、承载平台、数据服务、数据流动等问题进行初步研究，得出了一些基本结论。

 

 

　　互联网和大数据技术的应用不断催生强化对于包括政府业务数据等在内的各类数据的管理需求，由“文件办理”走向“数据治理”成为实现治理体系和治理能力现代化的必然要求。在“互联网+”背景下，信息承载渠道发生了重大变革。面对来源丰富、特征多元的数据，有效的政府治理必须充分依赖新型的数据渠道的建立。作为数据治理现代化的基本特征之一，数据汇集管理正逐渐成为政府部门信息渠道建设和管理的重要内容与要求。

 

　　(一)由“文件办理”走向“数据协同”

 

　　互联网社会，数据协同与文件运转一样在政府治理中发挥着日益重要的作用，需要构建政府部门数据治理体系，实现数据治理能力的现代化。传统的政府行政主要依靠文件的起草、流转实现政务信息的上传下达，协助开展公共决策、政府管理和公共服务，可以说，各类政府事务、部门工作和各种决策的背后都是文件办理和流转。互联网社会的到来，政府治理能力的提高不能停留在传统的文件运转层面，需要充分利用反映经济社会运行状态痕迹的各种数据。数据是互联网社会各类政务活动和社会活动内容的载体，大数据可以全面、准确地记录政府治理对象的真实活动状态。要想了解治理对象的真实动态，实现科学决策和有效施政，必须在传统的上传下达文件之外，切实掌握各类相关主体的数据，加强政府部门数据的管理和运用。

 

　　文件作为文本数据，只是一种数据类型。但现代政府治理所依赖的数据，远远不止于文件，还需要政府部门内部不同处室的数据、部门之间的数据以及来自社会的数据，并要做到政府部门内部、各级各地政府之间以及政府与社会之间的数据大协同。数据协同是互联网社会下治理体系和治理能力现代化的重要条件，也是政府部门数据治理的重要内容。从技术上讲，数据协同就是数据共享和交换，就是数据的打通、数据的合并和数据的统一。通过数据协同，减少数据所承载的各类政务事务的重复办理，简化各类办事手续，减少经办人员和运行成本，提高政务服务水平。政府治理能力的提升，既可以靠传统的部门合并重组和流程再造优化来推动，也可以靠数据协同来实现。从文件办理走向数据协同，是治理体系和治理能力现代化的一条重要路径，抑或是必经之路。

 

　　(二)信息渠道变革背景下的数据汇集管理

 

　　信息渠道变革催生数据协同，数据协同重在数据汇集管理。政府治理从文件办理走向数据协同是政府治理创新的实现路径，根源在于互联网社会中政府运转的信息渠道发生了巨大改变。传统的政府行政依赖各种文件作为信息渠道，现在的信息渠道极其丰富，承载各种信息的数据渠道也在悄悄变化，数据的特征多元化，数据的来源多样化，数据的掌握者分散化，数据的生命周期闭环化，有效的政府治理必须充分依赖新型的数据渠道的建立，全面感知治理对象态势数据，时刻掌握政务活动过程的各种信息。

 

　　技术上来看，数据汇集是政府部门信息渠道建设和管理的重要内容，也是数据治理能力现代化的基本特征。数据汇集为部门数据资源提供基本保障。其主要的共性管理内容就是数据源的选定、归集策略的界定、技术转换的实现、数据质量的保证。不同领域的部门数据资源汇集大体如此。不同类型的数据，需汇集的数据源的选定有所区别，这也表现为各种信息渠道的差异。政务数据资源的选定相对比较简单，基本上是固定不变的数据渠道。部门网站和部门业务系统都是可查可复核的，专门采集/检测/监测数据和存档归档数据的选定范围和边界也是有限可控的，数据渠道相对稳定。社会数据资源和互联网数据资源范围宏大，要根据部门履职的需要锁定其中的“金矿”，以防止过于宽泛、陷入浩瀚互联网世界和社会系统数据全集，实现数据渠道的最小子集化。

 

　　信息渠道建设中，数据汇集需要界定相应的归集策略。归集策略的界定除了归集内容、频度和方式以外，还有其他重要选项。其一，是否选择分级汇集、专项汇集。分级汇集主要是解决大数据采集的工作量和成本投入、时长消耗之间的矛盾;专项汇集是为解决某项重大问题或开展某类重要决策需要专门组织开展的归集活动，比如“一带一路”海外数据采集。其二，是否选择组合汇集、海外采集。单纯的单个部门某一类数据资源在解决重大业务问题时，有时候会显得捉襟见肘，多个处室、多个部门的组合汇集就显得尤其必要。比如，开展“一带一路”地理大数据分析，既要利用专门的国产卫星影像，还要辅以公开搜集的互联网数据和社会数据，购买各国公开交易的业务数据和联合国相关组织反馈的地理数据。海外采集主要是针对有全球性、战略性需求的部门数据。布点建设离岸数据中心是海外采集的核心，此外各类国际数据的交换也是有效的归集途径，它是互联网治理数据、国别地理数据的汇集中常采用的归集策略。

 

　　技术转换是数据汇集中不可或缺的关键环节，也是信息渠道管理的内容。不同数据源的数据获取方式、数据口径和格式不尽相同，需要采取不同的技术转换实现方法，确保最终的数据格式一致。有时候，部门网站发布的某类业务数据，要么是从其他网站抓取的非结构化数据，经过格式转换后变成结构化的数据归集入库发布，要么是通过下级单位授权开放的数据接口获取地方业务数据，两者不一致的现象经常存在。比如，环境监测部门每日发布的环境监测数据，就是通过数据接口获取全国367个城市空气质量指数AQI(Air Quality Index)数据。

 

　　数据质量保证体系建设也是数据汇集的重要内容。就部门业务数据而言，业务系统数据、专门采集/检测/监测数据和存档归档数据基本上都有各自的业务管理规范和操作规程，明确各自的责任主体，遵循一定的原则。这类数据的质量保证可以遵循业务质量管理的规则，但也要在政府部门数据治理体系中加以明示。

 

 

　　数据协同是实现部门协同的重要环节，是推进政府部门数据治理体系和治理能力现代化的基本要求。作为政府部门信息渠道建设和管理的重要内容，数据汇集管理为部门数据资源提供了基本保障。就其内容而言，可以从范围分类、关联部门以及管理体系等角度对我国政府部门数据内容管理的现状进行分析和探讨。

 

　　(一)政府部门数据的范围分类与关联部门

 

　　在数据协同中，政府部门数据和一级政府数据又有不同的区别。政府部门是行业或专业管理职能的承担者，履行特定管理或服务职能。不同的政府部门协同运转组成一级政府。部门协同的一个重要环节是部门数据之间的协同。与一级政府数据不同，部门数据的特点是分散的、条条式的业务数据，两者都牵涉到数据的掌握者、管理者和使用者。因此，要深入研究数据协同，推进政府部门数据治理体系和治理能力现代化建设，有必要对部门数据的范围分类和关联部门进行研究。

 

　　政府部门数据属于政务信息资源。根据相关规定，政务信息资源是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。具体到部门数据来说，它覆盖数据信息的全生命周期，如生成、获取、存储、共享、管理、公开和发布等，范围较广，类型也多。政府治理需求的多样化决定了部门数据来源的多元化，因此，部门数据分类显得较为复杂。

 

　　依据行政惯例，部门数据资源从内容来源的角度可以分为政务数据资源(部门内部数据资源)、社会数据资源(社会组织生成数据资源)、互联网数据资源(网络虚拟组织数据资源)三大类。

 

　　部门政务数据资源(部门内部数据资源)又可分为政府网站数据资源、业务系统数据资源、专门采集/检测/监测数据、工作存档归档数据等四小类。政府网站数据资源包括网站前台页面数据、网站后台内容数据和网民访问行为记录数据;业务系统数据资源主要是依托政务信息系统履行部门职责而形成的信息资源，来源于各类部门电子政务系统或政务信息化工程项目;专门采集/检测/监测数据随政府部门专项业务特征而有很大的差异，主要是采用特种或专门设备仪器/装置(有时也称之为政务信息系统)采集获取的各类数据，如执法视频音频数据、地图数据、卫星数据、气象数据、交通监控图象数据、水文数据、土壤数据等;工作存档归档数据主要是传统的线下管理服务工作中以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等，主要存放于部门工作人员个人或者档案管理部门手中。

 

　　社会数据资源(社会组织生成数据资源)主要来自社会各类机构且政务部门履职所需要的各类数据资源，如科研事业单位的科学研究数据资源、行业协会商会和其它民间组织掌握的行业数据资源、企业机构掌握的经济社会运行数据资源等。

 

　　互联网数据资源(网络虚拟组织数据资源)主要是指是政务部门履职所需的重要互联网数据资源，它来自于社会上各类互联网网站、自媒体、论坛社区、移动应用客户端、物联网终端等。

 

　　部门数据资源的范围和分类决定了数据资源的管理和利用等后续各项基础工作的开展方式，对政府部门数据治理体系和治理能力的建设具有直接的影响。

 

　　与部门数据分类紧密相关的，就是作为部门数据掌握者、管理者和使用者的关联部门。如上所述，部门数据可分为三大类，与此相关联的管理部门可分为综合协调部门、数据采集生成部门、技术平台主管部门、数据管理部门、数据利用部门、技术支撑机构等。这些关联部门随不同部门内部机构设置而有差异，灵活多变。从调研来看，一般而言，常见的数据管理关联部门分工情况遵循这样的模式：部门办公(厅)室负责数据关联业务的综合协调，抓综合规划的“顶”和数据融合的“底”;部门内设信息化办公室(有的为电子政务处/科)或科技局经常作为数据相关的技术平台主管部门;数据采集生成部门随业务科室而定，谁在工作中采集生成或获取相关数据，谁就属于这类数据关联部门;数据管理部门多存在于数据资源比较丰富完整且更新频繁的业务部门，主体形式有资料管理科室、数据管理中心;数据利用部门，为本部门内部使用其它部门提供的数据资源的单位，自身不产生数据，也不管理数据;技术支撑机构，主要是各级业务部门内设的信息中心、技术部、网站部等，有的还可以是外部运维机构。政府部门数据治理体系的建设需要以部门数据的关联部门作为组织基础，建立起相应的体制机制，提高数据治理能力，塑造数据治理新形态。

 

　　(二)我国政府部门数据管理体系

 

　　如同文件管理一样，数据协同也需要建立起一套行之有效的政府部门数据治理体系。受信息化工程项目的影响，长期以来，政府数据管理一直附属于电子政务工程建设当中，被视为技术管理和项目管理的一项内容，关联部门之间在数据管理方面还没有建立起相应的治理体系。从总体来看，覆盖全国的部门数据资源管理体制机制还没建立起来，相应的数据管理制度也在探索制定之中，数据治理体系和治理能力的现代化任重道远。在这种情况下，我们认为，部门数据管理的重点可以放在政府网站数据资源、业务系统数据资源、专门采集/检测/监测数据这三类政务数据资源上。而社会数据和互联网数据，政府部门并不是必然的最大拥有者;工作存档归档数据一般都有传统成熟的办公和档案管理制度来做保证。

 

　　政府网站数据资源管理，有些部门已经制定了较为完善的管理制度。有的甚至已经覆盖了数据的采集、报送、审核、处理、发布等生产环节，以及部门内部的数据流通利用环节。值得关注的是，政府网站过路数据的管理，多数部门缺乏明确的规定。过路数据往往只是外链，并不真正代表内部单位掌握了数据内容，部门内部不同单位之间没有上下级关系，数据分散在各个单位，难以做到统一管理。鉴于目前这种情况，可考虑发挥部门数据综合管理部门的作用，对来自于内部业务单位的过路数据的提供、责任、质量和考核，提出硬性要求。

 

　　业务系统数据资源是在部门履职过程中产生或者获取的，管理的难点在于归属权界定和数据资产登记。部门数据资源归属权是共享交换、数据开放、产权保护和隐私保护的前提，数据资产登记是施行数据定价、交易和知识产权保护的先决条件，目前，在这两个问题上，我们应下大力气去研究解决。

 

　　专门采集/检测/监测数据的重点就是更新管理和安全清理。这类数据量大，更新频繁，必须规定录入时间和更新周期。一旦新生成这类数据，必须明确归集入库和最新数据发布时限。正因为数据量大，所以需要进行定期的安全清理，做到历史数据归档。根据实践经验可以采用在线、近线、离线三级数据管理。具体而言，在线管理针对最新版本的部门数据，采用安全网页;近线管理针对比较旧的、访问频度低的部门数据，采用固定格式的电子文档;历史久远的数据则实行离线管理，采用磁带归档和下架管理的方法。

 

　　从调研来看，部门数据治理体系的建设还要处理好两个关系，即部门综合管理和业务单位自我管理、上级单位统一管理和下级单位分开管理。有些数据在产生的时候就分布于部门内部各个单位，多数部门实行分布式数据管理，大量的业务数据存放在业务单位，各自维护，自我管理。在综合管理部门或者其他应用单位需要调取使用数据的时候，应该提供一套数据管理工作机制协助弄清业务数据的存放位置和提取办法。上下级单位业务数据是分开管理还是统一管理，需看该行业该系统是否需要上下联动。如果下级单位单独分开管理其业务，在内部业务数据方面基本不需要上级单位介入，也没硬性规定向上级单位提供多个数据项，分开管理就有其必要性;如果上下级单位业务交织互动频繁，共享需求多，协同任务重，就需要考虑统一管理。当然，部门数据治理体系不能只是停留在数据的现有关联部门层面，还需要根据政府治理能力的需要调整完善。

 

　　数据协同是互联网和大数据背景下对政府治理现代化的创新要求，是未来实现部门数据治理的重要抓手。面对分散化、条条式的部门数据，以数据汇集管理强化对部门数据的制度安排与技术保障，是数据治理思路下的可行方式之一。

 

 

　　数据治理体系和治理能力现代化的核心就是系统性、整体性和协同性，落实到技术层面就是共商、共建、共享，它反映了数据治理的价值取向。数据协同的技术基础就是共商共建、统一共享的数据承载平台。单个部门业务甚至跨部门业务的信息化建设，往往容易形成碎片化、重叠交叉的数据渠道。部门数据管理，需要把部门数据承载平台作为支持各级政府行政运转所需配备的信息化基础设施，并与政府治理能力现代化的需求相匹配，与信息化建设进程充分衔接，明确规定部门数据承载平台建设、运行和使用的管理体系，预先做好可指导工程实施、中央地方协同规划的顶层设计方案，真正做到共商、共建和共享。

 

　　统一共享的数据承载平台可以解决不同类型信息采集渠道的重复建设，推进采集数据的有效交换和充分利用。如前所述，部门数据可分为网站数据、业务系统数据、专门采集/检测/监测数据、存档归档数据。后面两类的采集和管理比较成熟，相对简单，不在此讨论。部门数据统一共享承载平台的研究重点为网站数据和业务系统数据，以及相应的技术支撑体系。

 

　　(一)政府网站数据承载平台

 

　　当前，部门网站的功能随着政府信息公开和政务服务的深入而不断完善。政府网站目前的定位，主要为信息发布、网上互动、办事服务、舆情引导等，技术表现形式为公开发布平台、政策解读平台、网民互动平台、政务服务平台、舆情引导平台。全国四万一千多家政府网站全面履行这些功能将积累无比丰富的数据资源。

 

　　目前，政府网站数据资源有三个子类，每个子类都有不同的数据承载平台。网民访问行为记录数据，是网站后台专门部署的行为数据采集系统，对网民访问浏览行为轨迹进行记录留存的数据，有时候需要和日志数据一起做融合分析;网站前台页面数据，是网站后台内容发布管理系统在网站前端公开发布后形成的数据，多为非结构化的内容信息;网站后台内容数据，为网站后台内容发布系统和前台应用系统提供数据源支撑，可以为网站业务数据库或其它过路数据，这类数据类型多为结构化数据。而网站业务数据库，则起到支撑网站各类功能的作用，如政府信息公开、业务查询服务、领导信箱、意见征集和专题专栏服务等。网站前台页面展现的数据，只是网站业务数据库的一小部分内容，相关数据内容都在网站的后台。

 

　　过路数据是网站数据的一种特殊类型，数据承载平台较为复杂。一般来说，网站业务查询页面的后台，使用的多是一些过路数据，数据源不在网站后台技术平台，而是跳转到业务科室的相关业务系统。网站过路数据的承载平台可分为三类：一是网站技术支撑机构承建或者托管的系统;二是网站链接的部门内部其他单位承建或托管的系统;三是网站当前尚无链接，但未来会有链接的部门内部其他单位承建或托管的系统。这三类系统都承载有丰富的网站过路数据。过路数据如何实现互联互通共享，是政府部门数据治理需要研究和考虑的问题。

 

　　(二)业务系统数据承载平台

 

　　部门业务系统数据资源是部门数据的重要来源。部门业务系统数据多数与部门业务紧密结合，随业务发展而增长，比如各级部门政务服务中心，就是一个典型的业务经办系统和业务数据紧密相连的例子。行业管理信息查询系统，是公众服务业务与部门业务数据紧密联结的，行业办事监管系统也是监管业务与事务经办数据密切关联的。

 

　　这类部门业务系统及其数据承载平台主要归业务科室管理维护，技术支持多由技术支撑机构或者外部单位提供。部门业务系统的使用对象主要还是部门内部工作人员和相关管理对象。通常，部分业务数据信息比较敏感;个别部门业务系统的部分数据，可以通过部门网站或者专门网站对外公布。因此说，在部门网站上展现的前台页面数据，只是部分业务系统的部分数据。

 

　　目前，部门业务系统的数据管理多数遵循一定的行业规范，数据上报、数据交换、数据存储一般都有一定的标准。因此，部门自有的业务系统在行业内部一般不存在数据打通的问题(当然有层级数据差异和数据质量粗劣的问题)，但是，不同部门之间、不同行业之间、不同地区之间的业务系统因数据规范不一致，则需要打通，这就需要共同商量、统一规划和共同建设业务系统数据承载平台。

 

　　部门数据资源存在于大量的部门业务系统中。比如，据统计，交通运输行业(公路、水路)业务系统就有700多套，其中部级业务系统50多套，有16类数据库，数据项超万项，有近30TB的数据(不含巨量的GPS和视频数据);地方业务系统约600余套，省级层面有300多个数据库，总数据量近900TB(不含海量的视频数据)。相比较网站数据来说，部门业务系统数据应该是部门数据资源的主要来源。在各类业务系统之上，为部门数据资源规划建设统一共享的数据承载平台，打通部门数据，刻不容缓。

 

　　(三)综合型系统数据承载平台

 

　　除了上述政府网站和业务系统之外，还有一类比较特殊的综合型系统。比如，典型的有地图数据服务系统、卫星数据服务系统、专项数据采集服务系统等，这类系统综合了专门采集/检测/监测数据、业务系统数据资源和政府网站数据资源的特征，并多为部门内部单位或者外部委托单位，为政府系统内部或者社会单位提供服务。比如资源三号测绘卫星数据服务，由测绘局卫星测绘应用中心提供，通过互联网为公众提供资源三号卫星数据查询和下载，影像实体数据通过线下来分发。国家地理信息公共服务平台“天地图”服务，由国家基础地理信息中心负责提供，面向政府系统、社会公众和行业用户提供各类地理数据服务。这类综合型系统数据承载平台的建设需要与业务系统统筹考虑，在更大的范围内支持部门业务的整体协同运转，并做到共建共享。

 

 

　　政府治理体系和治理能力现代化的实现，应以部门数据治理为基础。数据协同正成为部门协同、流程重构乃至数据治理的重要支撑。对政府部门数据进行汇集管理，是建构部门数据治理体系的一种可行路径，是实现数据治理的重要基础。未来政府部门数据治理的实现，既有赖于平台技术支撑体系的完善与数据外部流动机制的优化，更有赖于推动政府部门数据治理新形态的创新发展。

 

　　(一)完善数据平台的技术支撑体系

 

　　政府网站和业务系统的数据承载平台要想发挥功用，都需要完整的技术支撑体系提供保证。技术支撑体系的建设需要统一规划，整体设计，共同建设，依规部署，实现共享利用。

 

　　从技术层面来看，技术支撑体系可以分为网络平台、数据存储管理云平台、共享交换平台(暂不讨论安全管理和运维监控体系)。网络平台主要有国家电子政务内网和外网、部门业务专网和互联网，部分已经实现共建共享。部门网站后台一般是采用内网导出数据和外网发布数据的方式。数据存储管理云平台就是提供专业、可靠的数据存储服务，梳理整合部门内部各类数据，进行集约化建设，实现集中统一的内部管理。部门级的共享交换平台，一般包括目录索引服务、共享交换模块和数据展现模块，这里面需要区分应多部门业务协同而建设的共享交换平台、因重要部门业务系统而建设的共享交换平台、共享交换平台的服务界面和出口界面，谨防同类平台相互打架，平台管理和应用出口相互冲突，提前做好技术支撑体系关联部门之间的共商。

 

　　当前，部门数据承载平台技术支撑体系要实现共商、共建和共享，需要考虑两个层面的关系，即中央平台与地方平台的关系，业务指导和管理的关系。部门技术支撑体系在中央和地方两个层面需要做到统筹规划，总体布局，有分有合，有共同利用，也有自我建设自我管理的部分。多数部门对下级只是业务指导关系，而且一些下级单位在数据管理和内容建设方面甚至走在上级单位的前面，同时，地区发展水平差异也很明显，在集约建设和集中管理方面需要考虑各种不平衡性，兼顾基层实际和分工协作的需要，做到充分共商，避免出现数据格式等方面不一导致共建之后服务接口相互打架难以共享的现象。

 

　　(二)优化政府部门数据外部流动机制

 

　　协同数据对外提供服务，不可避免地会引发数据流通问题，这也是共享需要注意的问题之一。跟文件的外部流转一样，数据流动也会存在各种隐患，需要加强管理，避免流通过程中出现安全失控、隐私泄露、跨境存储等情形。

 

　　协同数据对外服务的过程中，经常碰到的一个问题就是部门数据在政府系统外部流转的安全管理，表现为部门业务数据和企业数据的对接方式。从商业利益最大化考虑，外部企业常会提出将公司的数据产品平台与政府部门的内部业务系统或公众服务系统对接，甚至在数据提交处理阶段就直接送至公司数据产品平台，将本该属于或已经属于政府部门的业务数据引入公司数据平台中(公司方一般都会声称保证数据安全)，利用双方的数据进行事务办理，联合建模，联合分析，延伸部门业务价值，深度挖掘关联价值，解决某些业务问题。对部门业务数据跨境流动、跨系统流动、跨部门流动、跨单位流动等，都需要有严格的管理制度，对流动的全周期进行有效管控，覆盖数据导入、脱敏、完整性验证、留存、运用、可视化、外调、销毁等环节。政府部门静态数据的流动在确保安全和不泄露隐私的情况，可以适当放开。静态数据的采集和提供都是一次性基本固定，只存在准确性的问题。如果静态数据开放的颗粒度提前界定好，尤其是牵涉隐私和企业利益的数据字段提前去除清洗掉。在应用和流动的过程中，可以利用社会机构反馈的信息来校正政府部门处于管理目的收集的静态数据质量。

 

　　还有一种情况就是社会数据和互联网数据在政府部门内部的流动。很多部门都迫切希望获取来自社会的电商交易数据、自媒体数据、社会统计数据等。这类数据在政府内部的流动也需要纳入统一的数据资源管理，这就要求构建一个完整的、覆盖各关联方的部门数据治理体系。

 

　　(三)创新政府部门数据治理新形态

 

　　数据的应用价值绝不停留在数据的采集环节，数据协同可以催生出众多新政务、新服务和新业态，实现治理形态的创新。这是文件和数据在应用层面的最大区别。打通了部门之间的数据，掌握有汇集后的协同数据，政府治理能力将会大幅度提升，不仅可以从政府内部延伸到社会公众，还可以扩大公共服务的范围，提升公共服务的质量，并较好地实现政策预期管理。实际调研来看，数据协同可以创新提供包括内部利用服务和外部利用服务在内的各种治理新形态。

 

　　1.内部利用

 

　　协同数据内部利用，就是在数据汇集的基础上，依托统一数据承载平台，充分利用和盘活部门内部数据，支撑政府系统更多部门的应用。部门数据要发挥出社会效益，内部利用首当其中。总体来看，目前我国的部门数据还是处于内部单位自我产生，自我使用的初级阶段，内部利用尚未全面开展，数据利用的潜在价值远未发挥。

 

　　从关联主体来看，部门数据内部利用可以分为三个阶段，部门内部跨不同单位使用(跨单位)、行业内部使用(跨层级)、政府内部其他部门使用(跨部门)。特别需要说明的是，信息化领域常说的共享交换只是其中的一个技术实现手段，可以支持任何一个内部利用阶段，国家和地方层面还有不同层级的政府数据统一共享交换平台。部门内部跨不同单位使用，多数是在内部开放自建的数据库，授权部门内部其他单位使用。行业内部不同部门之间的数据共享交换使用，从技术实现来看，问题不大，但是，因为不同部门专业职责不同，数据隔阂比较严重，横向打通系统内部门间数据的难度也不少。目前，已建的统一数据承载平台的效用远远没有发挥出来。政府内部其他部门使用主要是指部门间信息交换共享，相互开放数据接口，签订合作备忘录，它可以减少数据信息在不同部门间的不对称性，这种利用方式可以看成是一定程度的共商和有限的共享，还需要继续深化拓展。

 

　　2.外部服务

 

　　部门协同数据资源蕴含潜在的巨大社会价值，不仅可以供部门内部、行业内部和政府系统内部使用，还可以对外提供各种数据服务，支持新政务，如政府数据开放、“互联网+”政务服务、新型公共服务、大数据应用等。比如，五证合一，从协同数据外部服务的形态来看，就是五类证照数据汇集到一个证件上，借助统一的部门数据承载平台对外提供一体化的数据集合服务;从数据生命周期来看，五证合一只是办证这一个流程合一，还有这五类证件后续流程数据都需要重新汇集管理，如证件数据的变更、维护和利用，以及新旧证并轨，都要归并管理，就服务新形态建立一套完整的数据治理体系。

 

　　协同数据外部服务有其内在逻辑，数据发布是部门数据资源对外服务的前提。就政府部门而言，数据发布是协同数据对外服务迈出的第一步。一些政府部门为了便于公众查找部门数据资源，专门开发多种业务数据查找系统，作为数据资源发布的公众平台，以数据目录的形式公开提供服务，解决用户索取数据描述不清的问题。

 

　　部门数据开放是部门数据利用的发展方向。但是，其前提是要获取到公众关心、可以对外发布且质量优良的部门数据。部门数据开放首先需要界定什么类型的数据可以公开，分清数据类别，规定哪些数据属于内部数据。数据开放不仅仅是数据发布，还包括数据清洗、数据查询、数据下载和数据开发等。

 

　　部门数据对外服务可以采取注册制。下载一些有经济价值的数据，或者下载查询结果数据，批量下载数据，都可以要求用户预先登记注册。非注册用户只能浏览数据。这也是一种保证数据安全的常见做法。

 

　　从调研来看，政府部门可以与企业合作提供协同数据公共服务，创新外部服务治理新形态。这类数据合作不能带有排他性，但是合作对象可以依据一定的标准择优选择。政府部门参与提供这类公共服务，需要明确自身的角色定位、担当的责任、参与的途径、评价反馈机制、退出路线等。在服务公众的过程当中，可以通过数据的开放应用，通过更大范围的不断共享，从而改进部门数据的质量，加速部门内部数据归集机制的健康发展，创新部门公共服务供给，提高部门治理能力。在实践中，已有比较成功的案例。

 

 

　　当前，政府部门数据管理开始引起各方重视。但是，和传统的文件管理相比，部门数据资源管理体制机制远未建立起来，数据治理体系和治理能力现代化还在探索之中。国家实施的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等各项重大战略，以及供给侧结构性改革、“三去一降一补”、“放管服”改革、减税降费改革、“双随机、一公开”监管全覆盖等，都离不开大数据的支撑。各项重点领域改革的全面深化都在迫切呼唤政府部门治理能力的提升，渴望部门协同和流程重构，深入推进政府职能转变，这些都需要协同数据提供内容支撑，实现数据治理。因此说，政府部门数据治理体系和治理能力现代化，应该成为国家创新治理体系的重要组成部分。需要开展的研究远远不止上述几个方面，至少还有下列问题有待思考。

 

　　一是如何构建与政府治理相适应的部门数据治理体系。包括其管理架构和技术架构如何安排，与现有的国家信息化基础设施如何对接，与现行的电子政务、政务公开、政务服务、大数据、互联网治理等管理体制如何衔接，共商共建机制如何建立等。

 

　　二是在数据共享过程中如何发挥利益调节机制的作用。包括部门业务数据增值化利用是否可以收费，收费测算的原则是否可以确定为数据公开之外的增值服务成本、数据加工成本、数据可视化成本等方面，收费数据服务和免费提供的公共数据服务如何做到相互兼顾等。

 

　　三是部门数据承载平台共建过程中的“统与分”如何结合。如就部门数据承载平台建设及其内容管理而言，上级单位在行业数据统筹管理方面应具体履行哪些职责，如何保障下级单位的积极性，实现便民利民的公共价值。如不处理好上下级“统与分”的边界，共建最后还可能会出现重复建设的问题。

 

　　四是正确认识数据治理中的技术和管理问题。就共享交换平台而言，政务数据共享交换是一项制度安排，共享交换平台是实现这项制度安排的技术保障，也是部门内部数据汇集、内部使用和对外服务的一种有效的技术措施，要酌情组合选择，打通技术和管理两个环节。