网络时代公民和政府的信息沟通分析

 

 

　　信息沟通是政府和公民良性互动的基本要求，是评判政治参与成效的重要标准。传统信息沟通与网络信息沟通存在较大差异，主要表现为如下几个方面：

 

　　首先，就沟通的模式而言。传统信息沟通将政府和公民置于两端，政府信息的公开、决策实施、命令发布等通过两种方式传递到公众。一种是信息的逐层逐级传递，一种是信息的直达基层，分别体现了沟通模式中的链式沟通和轮式沟通的特征，是典型的线性模式。网络信息沟通的主体同样是政府和公民，但双方之间的信息沟通呈现出明显的破除“部门壁垒”的特征，越来越趋向扁平化。沟通双方不只是传递与接受关系，身份也呈现交互性特征。并且，不受地域、时间等限制，能实现全方位、全天候、多层次的信息互动，具有典型的非线性模式。

 

　　其次，就沟通的载体和渠道而论。政府和公民之间信息沟通的实现是通过“一系列的中介信息体……来实现连续的信息表征，从而完成信息交流”[3]。传统信息沟通的载体和渠道主要是报纸、广播、电视等大众传媒，它作为政治生活中的一个原生力量，确实在一定程度上满足了公民政治信息的需求，也的确可以“为政府决策提供了解社会公众意愿、情绪、心理、态度的又一条通道”[4]。但这样沟通的信息既很缺乏，又基本上是由上至下式的，下情上达式的反馈以及政府的再反馈往往无法实现。加上传统信息沟通渠道的单一，大量的信息蜂拥而上，出现信息重复输入和沟通渠道超载现象，并由此带来非正式信息沟通方式（静坐、游行示威等）的出现。相比之下，互联网融合了传统沟通媒介技术特征，并进一步加以发展，出现了QQ、MSN、电子邮件、微博、微信、政府网站等更利于信息沟通的新平台，既提供了涉及各个领域、获取更为便利的海量信息，又能使沟通双方真正实现有效、实质性互动，还能保证信息沟通的渠道通畅。

 

　　第三，就沟通的成效而言。即使是有效维持政治系统正常运行的传统信息沟通模式，仍避免不了受到沟通层级的束缚，沟通的层级越繁多、沟通的链条越长、沟通的关卡越多，越不利于信息的有效传递。除了时效性外，层层节制的传递模式本身就会掺杂进噪音，导致沟通不畅、信息梗阻和有效信息的流损。此外，沟通本身并非信息的简单流动，而是通过信息沟通逐步实现公民参政、议政和人民当家作主的权利。而在传统信息沟通环境中，公民多是被动地接受，与政府之间并非实质性的平等关系，并不能完全实现公民参政、议政的权利。相比之下，“网络从技术上提供了一种集体民主政治发展的前景和可能性”[5]，它促进了组织的扁平化，避免了层级节制的信息流向所带来的信息流损。更重要的是，公民和政府在网络信息沟通环境中逐步体现出沟通的平等性和治理中心的多重性，公民网络政治参与热情日益高涨，主动性、积极性得以发挥。

 

 

　　传统的信息沟通既囿于技术的缺陷，又受制于特定的传播机制，导致政府与公众之间的信息交流有限且渠道单一。特别是我国长期以来实行“一元化的传输机制”[6]，造成政治系统内的重要信息只能通过单一的渠道传输给社会和公众，不仅数量少，而且经过层层把关和过滤，失真和失实亦存在。知情权是政治参与的前提，公众所获得的数量有限的信息并不足以使其具有与政府形成有效互动的能力，对等的协商议事自是空中楼阁。电子政务的发展为政府与公众之间的沟通提供了坚实的基础和条件，加之《政府信息公开条例》的实施，又为双方之间的协商式参与提供了强有力的制度保障。因此，政民之间的沟通不仅在于信息沟通过程的本身及方向、模式，还包括信息沟通的成效、欠缺等。

 

　　（一）沟通的方向

 

　　⒈信息沟通的单向输出

 

　　公民电子参与和电子政府之间信息沟通的单向输出表现为政治系统的外输入与内输出两个方面，所谓外输入，即系统外的信息途经各种通道流入系统内，可能属于纯粹建议式，也可能属于需要反馈式；所谓内输出，就是政治信息由政治系统通过多种渠道流向社会与公众，从而形成两种不同的单向输出模式。

 

　　首先，就内输出而言，政府对社会和公众的信息发布是第一步，也是公众网络政治参与的基础性一步，《政府信息公开条例》对其公开的适用范围进行了规范。政府网络传播的信息供给方式大体有“主动性供给、被动性供给和双向交流延伸性供给三大类”[7]，输出的载体是电子政务平台和其他网络媒介，输出的方式多为红头文件（电子文件）和决策后的知照与知会。政府信息输出的数量与质量，不仅会影响公众政治参与的规模与效果，而且关涉公众信息反馈的优劣。这种单向输出模式就其类型而言，包括权威性信息输出和相关性信息输出两个方面。前者主要指属于公众知情权类的信息，譬如决策、法律条文、规章制度、工作细则等，亦即通常所谓的“信息公开”，这类信息具有法定效用；后者就是与权威性信息有关的陈述与执行（参见表1）。

 

表1　政治信息的输出类型[8]335

 

　　其次，就外输入而言，公众的利益诉求、表达、建言献策等经由网络渠道向政治系统输入。这是公众参与政治生活的重要起点，甚至是整个政治系统中的核心变量，“没有一些需求输入，系统大概就没有原料好加工”，“没有一些刺激，政治系统就不会运行”[8]44。输入的载体依然是电子政府平台或其他网络媒介，输出的方式多为网络舆情或网络民意。公众的需求输入政治系统需要经过几个阶段和步骤（详见图1）8[69]。

 

图1　公众需求输入政治系统示意

 

　　第一个阶段，需求的形成，也称信息行为阶段，即在一定政治和社会环境中所形成的代表特定的个体或群体的各种期望和表达的汇集。在通常情况下，这一路径的走向是由个体网络表达到群体网络舆论或网络民意。网民个体通过网络渠道表达意见、建议或不满，经媒体放大、曝光，个体的网络舆论会逐渐形成群体网络舆论，而网络舆论的力量恰恰在于网络群体的力量。传播学先驱勒温曾提出行动场公式，即B＝f（PE），B表示行为（Behavior），P表示个人（Person），E表示心理环境（Environment），f表示函数（function）。[9]该公式表明，个人的一切行为都会随着个体和环境的变化而变化。故而，当网络个体的表达引起更多个体的共鸣或同感时，就会形成更为强大的舆论场。这样的一个过程，学者戴维森曾有更详细的划分，即：①当论题从一个人传到另一个人时，议题开始萌芽；②大家普遍讨论，议题出现，逐渐形成；③热心人士开始处理并参与讨论；④政党领袖开始谈论该议题；⑤大众传播媒介和专业人士加入讨论；⑥简化观念并加以概述；⑦议题引起人们的注意；⑧许多人虽然彼此不认识，但是在讨论的时候持相同的看法；⑨人们开始面对面讨论，或者经过亲身接触、其他团体的影响和刻板印象的作用，个人的期望予以表达，并开始诉诸行动；⑩新的目标出现，新的议题产生，或者在议题已经完成立法，蔚然成风或成为社会规范之时，议题逐渐消失。[10]不管是理性的群体表达，还是“沉默螺旋”后的舆论极化的网络聚众行为，放大后的网络舆论必然会引起政府的注意与重视。这种集期望、意向、动机、利益与偏好的网络舆论形成了某种需求，通过特定的通道流入政治系统。这一结果其实正是网民个体和群体自我价值实现的方式和乐于接受的期望值。帕姆格林和雷伯恩提出的“期望价值”模型[11]就很好地反映了这一过程（参见图2）。

 

图2　“期望价值”模型

 

　　图２表明，如果网民通过网络所发表的言论形成显著的舆论效果，期望值会上升，并在以后会更积极地投入到网络政治参与中来。

 

　　第二个阶段，信息栈或边界。著名的情报学专家严怡民曾提出信息交流的“栈理论”，即信息从生产者（S）向信息接收者（R）流动过程中所经过的环节，称为信息栈（W）。它的功能是接收、处理和传递信息。就公民网络政治参与来说，从公众发出的信息需要经过广阔的边界或一系列的中介信息体，通过这些信息体来实现连续的信息表征，并将之输入至政治系统。换言之，公民电子参与的输入必须通过各种网络平台，政治系统也是通过这些通道来控制这些流通的输入，最典型的莫过于在政治系统边界和政治系统之间起着特定作用的把关人或守门人。“把关人”最早是由传播学奠基人之一库特·卢因（K．Lewin）于1947年在《群体生活的渠道》一文中所提出的，意指信息是否被允许进入渠道或是否继续在渠道里流动是由把关人所决定的，只有符合把关人价值的信息才能进入流通渠道。卢因的学生怀特（D.M. White）后来做了进一步的研究，他认为，新闻传播过程中的媒介其实也设置了重重的把关人，只有对自身有益的新闻信息才被允许向社会公众开放。因此，把关人其实是信息传播筛选的过滤加工者，其角色通常是“权力精英”，并由此带来信息传播中的“中心—边缘”式的二元对立结构。伊斯顿也认为，“一种愿望转换为一种要求的可能性，在很大程度上取决于这些控制输入过程的、具有选择性的守门者的数量，也取决于这些守门者进行操作所遵循的各种原则”[8]83。如果说“权力精英”式的把关是与传统信息传播模式和体制相对应的，那么网络的革命则促进了传统信息流动“把门人”模式的变革。网络的去中心化，瓦解了“权力精英”的把关权力，即“把关人”传播信息和修改甚至删除信息的权力几乎已经完全被大众所分享，权力在网络中处于分散的、不确定性的状态。把关人角色出现了泛化和不确定性，数量上也呈现出多元化，从“层层把关”到“自我把关”便是这种变革的最主要的特征。更有可能的情况是，随着网络技术发展的更加成熟造成的对权力中心化的进一步冲击，公民参与的形式和方式更加灵活多样，公众和政府之间可以实现直接的更有效的信息沟通。

 

　　第三个阶段，进入政治系统后的运作阶段。来自公众的网络信息经过政治系统的边界或把关人的审核进入政治系统内的运作，即已表明公众电子参与的表达已经引起了权威部门的重视，双方之间的信息沟通进入一个实质性阶段。如图1中“公众需求进入政治系统”所示，来自公众的需求进入政治系统后，是沿着“S→W”的通道运行的，但并非所有进入政治系统的信息均能被接受、进入议题乃至最终输出的。通道S：虽然进入了政治系统，但很快中途夭折。通道T：与通道S的情况相反，公众的表达没有遇到任何困难便转化为输出阶段。通道U：与其相同质的需求较多，进而被重新进行了组合或合并。另一种情况是其性质或内容被调整或修改，从而更加接近于现实可能。不过，虚实线的同时存在表明其既可能成功输出，也可能就此湮没。通道V：虽然避免了缩减或组合，但被转换成一个争端。如果不转换成争端，就不可能进入到输出阶段。当然，虚实线的同时存在，表明其同通道U一样存在双重性。通道W：大量要求被一起组合或修改，然后加以控制。这些要求也许不能进入到下一个处理阶段，但也有可能被转换成政治系统中的一个争端或一系列争端。因此，公众电子参与的表达进入政治系统后的流通通道便出现了如表2所示的逻辑类型。

 

表2　流通通道的逻辑类型[8]72

 

　　（D＝要求；O＝输出；I=争端转换；R=缩减）

 

　　换言之，公众通过电子政府平台的信息输入或被政府吸纳，或被整合，或被修改，或被转换成公共议题等。

 

　　⒉信息沟通的双向互动

 

　　“输入—反馈”模式，亦即信息沟通的双向互动，是政治系统分析的核心架构。政府希望通过双方互动实时掌握舆情、检验输出的成效，公民希望通过双方互动获得政府的回应，并进而增加在公共政策中的话语权[8]358（参见图3）。

 

图3　双向互动信息反馈

 

　　作为“输入—反馈”或者是“传播—回应”模式下的信息沟通必定十分强调反馈的作用，它是构建网络生态下政府和公众信息沟通的实质性互动阶段。政治系统只有完成对外输出，一个完整的政治过程才能得以完成。因此，对于输入的持续回应是现代政治系统的基本特征。[12]权威当局的反馈方式大体有话语性回应、行动性回应、制度性回应三方面[13]，话语性回应主要是公开信息、解释原因、揭示真相和阐明立场；行动性回应主要是解决问题、满足诉求与维护秩序；制度性回应主要是立法式回应和前瞻式回应。

 

　　（二）信息沟通的模式

 

　　作为政府活动的神经，信息沟通不仅在传统的政治沟通模式下具有突出的地位，在网络科技发达的今天，其地位和作用则更为凸显。它是构建良性的网络化行政生态系统的基石，有利于促进政府阳光行政的运作和增强Web2.0时代多元治理的成效。

 

　　在电子政府背景下，政府与公众的双向互动有管理型、协商型和参与型三种模式。在管理型模式下，政府与公众双向互动机制是网上报税、“一站式政务超市”和政府信息公开；在协商型模式下，政府与公众双向互动机制是电子投票、民意调查和电子会议；在参与型模式下，政府与公众双向互动机制是自治和多元治理机制，政治参与和网络市民社会得以加强。[14]在前两种模式下，信息沟通是垂直流动的；而在参与型模式下，信息沟通是平行的、全方位的。因此，政府和公众之间信息互动的参与型模式是双向互动的高级应用阶段。

 

　　围绕这几种模式，政府、社会与公众之间出现了新的互动类型，即G2C、C2G、G2B、B2G、G2N、N2G等，它不仅有利于“阳光政府”的建设，改善了信息不对称的现象，而且提升了双方的交互程度，实现了两者之间的良性互动，从而促进了政府治理理念和方式的变革。其中，双方信息沟通的双向互动又分为“政府主动—公民被动式”双向互动，“政府被动—公民主动式”双向互动，以及“政府主动—公民主动式”双向互动。“政府主动—公民被动式”双向互动，是指政府就公共政策建议、政府事务处理评价、窗口形象、问卷调查等主动向公民提出网络议程，公民按照政府规定的方式和期限通过网络平台进行一次或多次反馈，从而完成双方的信息互动；“公民主动—政府被动式”双向互动，是指公民根据相关规定或出于自身利益的考量，要求政府给予相对应的解答、表态、承诺或处理，并根据不同的进程和结果，双方的信息互动会多次反复进行。尤其是在危机事件处理或群体性事件爆发的情况下，这样的方式较为典型。“政府主动—公民主动式”的双向互动，是指无论政府还是公民，都有责任和义务去积极投身其中，并通过良性互动发挥各自的主观能动性，这主要体现于事关全体公众利益的、全国性的重大公共政策决策等的制定与出台等方面。

 

　　另外，政府与公民之间双向的信息互动，不仅是对单向输出的补充与提高，还能增进与促进公民参与意识的觉醒与参与层次的提升。对此，国外的学者曾提出过“参与阶梯”模型、“政策质量”模型等来探讨公民参与的层次与质量，如美国学者Arnstein提出了公民参与的3个层次、8个梯次，即不参与、象征性参与和实质性参与，每一层次是公共参与从低级向高级发展，实质性参与是民主参与的最高层级，主要是协商性参与、代表性参与和决策性参与。[15]在电子政府背景下，政府和公民双向沟通的信息互动恰恰能促进公民的实质性参与。当然，就不同研究对象、研究方法、研究目标而言，构建网络时代公民参与和政府反馈之间信息沟通模式就各有特色，但“输入—输出”或“传播—回应”的实质内涵未发生变化。

 

　　（三）信息沟通的效果——以“人民网：地方领导留言板”为例

 

　　上述已将信息沟通的过程予以描述和分析，但不管过程本身模式如何建构，网络政治参与的信息沟通效果始终是需要关注的重点。而信息沟通效果的评估因其涉及颇广、视角颇多，故而并无统一的评价模式。有从沟通媒介，也就是媒介能为信息沟通做些什么来评价；有从反馈的角度去考察，涉及反馈的及时性、准备性与全面性；有从整体性来评价，涉及沟通中的政府、网络平台和公民三者综合因素等。

 

　　⒈关于媒介信息传播效果的评估

 

　　“媒介效果是指个人或社会实体接触一条或一系列大众媒介信息后因大众媒介的影响而产生的变化”[16]，强调传播对于政治系统的影响效果早在迦洛（Galnoor）、缪勒（Mueller）、费根（Fagen）、阿尔蒙和波尔（Almond& Powell）的著作中有所体现。瑞波士等（Rivers，et al.）曾将政治沟通分为四大重要的领域，其中之一是媒介对政府的影响，如官员使用媒介，新闻对官员的影响等。[17]席莫尔（Seymour-Ure）认为大众传播媒介会影响五种政治的关系：个人与政治系统的关系；政治系统整体与其所属机构间的影响关系；机构与机构间的关系；个人与机构之间的关系；个人与个人之间的关系。[18]20世纪70年代，尼谋等人的政治沟通研究的重点是以大众传播媒介与政治互动为主，并以大众媒介为重心。但20世纪80年代以后，政治沟通中的信息设计、符号、语言、文字等也被加以重新审视和考虑，从而成为政治活动过程中整体信息沟通的一个方面。

 

　　在网络时代，评估媒介的信息传播效果大体涉及网络论坛、门户网站、微信、微博、博客、播客等对网络政治的传播影响，方法不一，各有侧重，且案例分析较多。

 

　　不论是对传统媒介效果的评估，还是对当代网络条件下媒介效果的分析，均体现了一种导向，即“公民话语”（Civic Discourse）导向。公民话语，也就是市民社会所有成员广泛参与民主生活所使用的集体话语。它不是官方话语，也不是民俗话语，而是充实国家与社会之间的公共领域的话语。具体体现为：为民众提供了分析和评价媒介控制和力量的基本框架；媒介效果的知识是民众的社会或民主参与的重要资源。[19]

 

　　⒉从政治系统的反馈来判断信息沟通的效果

 

　　判断反馈是否有成效取决于反馈时效是否能够满足成员现行需求，或预期需求的满足等。当公众接收到反馈后会根据自身的需求或价值认知再次将需求输入政治系统，寻求继续的反馈，如此周而复始、往复循环，形成了持续不断的信息互动过程。于是在这一过程中，出现了三重互动：第一阶段，反馈成功地满足了现行需求或避免了未来需求的出现；第二阶段，培育出传到权威当局的支持态度；第三阶段，通过外溢性影响，从总体上对权威当局或环境的满足，可能使成员保持满足于诸如制度规则或共同体这些政治目标，或使他们取消对后者的敌意。[8]380当然，如果反馈失败，就会出现另外一种相反的情况。

 

　　⒊政府、网络平台、公民三者联运的整体效果

 

　　参与和竞争始终是政府和公众信息互动的组成部分，双方既借助电子政务网络平台实现自我赋权，同时又藉以进行信息沟通，并展开非对抗性的话语权争夺，进而形成良性的互动。要达到这样的层次，就需要政府提供服务的质量、电子政务网络平台的技术成熟度和公民自身的参与条件三者的联动，方能更好地促进政府和公民之间的互动[20]（参见图4）。

 

　　注：引用原图时略有修改。

 

图4　公众、电子政务平台、政府三方互动有效因素

 

　　⒋“人民网：地方领导留言板”之网络信息沟通效果评价

 

　　2006年，人民网开设了“地方领导留言板”栏目，经过两年的试运行，于2008年正式推出，以期为广大人民的利益诉求提供一个全国性、权威性的平台。2009年，有8个省推行制度化回应网友留言工作，2010年增加到15个，2011年扩展至18个，2012年达19个。截至2016年10月26日，留言板共留言963058条，历史总回复592446条，也就是“六成多留言获得回复”，正逐步探索出如何“通过网络走群众路线”的时代课题。

 

　　首先，从留言量、回复量及回复率来看，留言量及回复率颇耐人寻味。通常而言，网络政治参与的热情越高、频次越多越能体现当地的经济和社会发展水平。换言之，留言量、回复量及回复率应与社会经济发展水平成正比。但表3的统计显然不能佐证这一结论，若是再加上GDP的指标，则更能说明地区经济发展水平与网络政治参与之间的关系。

 

表3　人民网地方领导留言板留言量、回复量、回复率及GDP统计[21]

 

　　注：数据起迄时间自2013年1月1日至2016年10月26日。

 

　　表3统计表明，经济发展水平与网络问政之间并不必然存在显著的正向关系，两者排名前10位的重合率仅30%。即使结合留言数来综合评估，这种正向关系也并不明显。这一点在国外的早期研究中也得到了证实。BesleyTimothy、Burgess Robin通过对1958－1994年印度政府应对食品短缺的数据分析，得出富裕的政府并不一定就比贫穷政府有更高的回应率的结论[22]。扩展至整个舆情回应，这样的结论也是正确的。人民网发布的《2016年全国政务舆情回应指数评估报告》也指出，2016年1月-8月，48小时之内省级政府应对公共舆情事件的回应率分为三个档次：第一档次为回应率≥90%的，有四川、江西、广西、湖北、新疆、陕西、福建、海南、宁夏、青海、西藏；第二档次为回应率≥80%的，有北京、浙江、湖南、河北、山西、黑龙江、上海；第三档次为回应率≥60%的，有江苏、安徽、河南、广东、贵州、重庆、天津、吉林、内蒙古、山东。[23]不管怎样，它至少可以说明，随着我国经济社会整体的发展，公民的网络政治参与热情已经遍及全国各地，互联网基础设施的加强和互联网的普及率提高，大大推动了公民对互联网的认知及使用水平的整体提升，网络留言板留言数量的快速增长亦在情理之中。

 

　　其次，从主题热度及留言条数来看，城建（71774条）、交通（52247条）、三农（42601条）遥遥领先，当然，拆迁（33522条）、教育（30907条）、环保（27174条）、治安（16182条）、就业（11361条）、医疗（10677条）等也是网民关注的热点（参见表4）。大部分是与公民切身利益相关的民生问题，也是公民网络问政的重点和热点。学者孟天广利用大数据分析方法，指出经济发展类议题（交通、就业、企业和文化娱乐）的关注度最高，86.9%的网民发帖涉及该议题，民生福利类议题（环境保护、医疗卫生、教育和社会治安）次之，63.8%的网民提出相关诉求，关注国土建设类（拆迁征地、市政建设）、农村类和贪腐类议题的帖子也分别占三分之一左右。[24]另外，主题热度及留言条数也在“地方领导留言板”省级领导各职能领域留言量中得以反映。

 

表4　主题热度及留言条数

 

　　再次，从问政的制度化角度来看，民主制度的一个重要特征是政府的回应性，亦即政府和公民沟通的重要性，但这样的特征需要通过制度来加以约束、固定和强化。目前，全国共有19个省市区以“红头文件”的形式建立起回复办理“地方领导留言板”留言的固定工作机制。现以建立与否作为评测标准，通过对比来判断问政的制度建立对于网络问政的影响（参见表5）。

 

表5　人民网地方领导留言板问政制度建立与否的回复率[21]

 

　　从表5统计可见，建立问政制度的省份回复率平均值为56.15%，未建立问政制度的省份回复率平均值为27.35%，两者相差一半，说明网络问政制度建立与否与公民网络问政呈正相关关系。

 

　　总的来说，人民网地方政府领导留言板呈现出如下特点：低成本互动，高效率办事；回应规格高，制度化成趋势；凸显民生导向，民意满意度逐年上升；瞄准大数据发展前沿，强化数据理政；线上线下联动协同，公共治理迈向“标本兼治”；凸显建设性，在规则框架内实现良性互动。[21]

 

　　（四）信息沟通的不足

 

　　⒈信息沟通的主体：政府信息服务能力和公民参与结构的缺失

 

　　首先，政府的信息服务能力方面。自2008年起开始的大部制改革强调通过行政机构的兼并整改和政府职能的重组与调整来建立一个更有效率、更负责任的政府，并在实践上取得诸多成效，服务型政府建设逐渐走向正轨。服务型政府的建设倾向于政府与公民之间的信息沟通与互动，政府自身的信息服务理念、态度、方式等能力直接决定了它与公民互动的成败。政府自身意愿和主动性强，则它与公民之间的互动呈现出稳定、良性的循环；反之，则是不稳定和无保障的。当前，我国行政体制的惯性不可避免地保留了传统政府管制的色彩与功能，服务导向在理论与实践中有较大偏差，造成在电子政府背景下政府与公民之间信息互动的三种模式（管理型、协商型和参与型）中，管理型与协商型仍是主要的模式，参与型模式远远欠缺。而当前，我国公民的信息需求已不仅仅只限于量的追求，更多倾向于质的提升，主要有要求公共信息服务向针对性、个性化、专题化、系统化转变，公共信息服务形式上由公共部门的信息单向传递向公共部门与公众的即时性信息互动式交流转变，公众的信息需求正由功能性需求向形式性需求转变。[25]显然，政府的信息服务能力与公民的信息需求之间仍有较大的差距。

 

　　其次，从公民参与结构来看。我国网民数近年来持续增长，截至2016年6月，网民规模已达7.1亿，但公民通过网络实现与政府互动的质量及深度与之并不成正比。科恩曾言，“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质来确定的”[26]。公民网络政治参与和政府的互动深度之所以不够，从参与主体而言，公民参与结构存在如下几个不足：第一，从网民自身结构来看，所有年龄段中比例最大的为20-29岁，2015年比例为29.9%，2016年为30.4%；学历比例最大的群体为初中，2015年为37.4%，2016年为37%；职业比例最大的群体是学生，2015年为25.2%，2016年为25.1%。[27]相比之下，真正与电子政务互动较为密切的企事业单位人员，服务、制造等行业所占比例则较低，参与者素质不一、对政治的认识参差不齐等造成网络政治参与时的“群体极化”和“沉默的螺旋”等无序现象的发生。第二，从公民获取政务信息的渠道来看，作为信息源的电子政务平台理应作为首选，而转发政务信息的其他新闻网站、微博、论坛等理应作为辅助。不过在现实生活中，公民网络政治参与所关注的政务信息多是包罗万象的普通新闻网站。据调查，在网民的互联网政治信息接触五大媒介中，网民访问频率高低次序为：腾讯新闻频道和新浪新闻频道（并列第一），网易新闻频道，凤凰网，最后是新华网。[28]充分的信息获得是公民与政府网络互动的前提条件，虽然政务信息来源的多渠道化对之具有促进作用，但一般新闻网站转发政府部门的重要事项、重大决策的政务信息属于二次甚至是多次编辑加工的信息，有保持原貌者，有截取要点者，有转、评结合者，甚至有断章取义者。如此一来，造成公众信息获取的不充分性、不十分准确性，甚至是误导，转而到政府网站加以核实并与政府重新进行求证与沟通，实使双方信息交流人为地增添了几分梗阻，并大大影响了参与的效率。

 

　　⒉信息沟通的过程：政府回应的欠缺

 

　　政府和公众之间信息沟通的一种主要形式是“输入—回应”模式，它通常表现为几个连动的方面：公众通过网络进行诉求表达（制度论与非制度化、理性与非理性），政府通过网络渠道获取信息并进行反馈，公众对于反馈信息的接受与否再传送到政府，政府通过研判再次反馈，如此周而复始。在这样的信息沟通模式下，政府的回应尤为重要，它既是面对公众诉求的正面回应，也是公共政策决策实施的民意基础，更是培养政民良性互动的有效途径。

 

　　相较于传统信息输入渠道较为狭窄的不足，网络表达渠道多样，也常常掀起非制度化信息输入的网络舆论风暴，以求“强制性”地接近输入渠道。换言之，信息输入政治系统的数量急剧增长，这就迫切要求政治系统的输出能够及时、准确、有效，也就是政府回应的有效性，但仍存在诸多问题。首先，制度化回应的缺陷。虽然我国不少政府机构已经构建起诸如专家咨询、政府网络平台热线、网络新闻发言人等回应制度，但网络舆情变幻莫测，无法对所有情况作出预见。此外，制度化回应需要经过相应的程序，必定消耗掉一定的时间，网络舆情则需要迅速应对，两者之间多有矛盾和冲突。[29]其次，在具体回应的方式上，存在着回应缺位、回应模糊、回应渠道不畅等问题。政府的回应性缺失会导致政民信息沟通中出现信息不对称问题，这样的不对称，“不仅指结果性信息不对称，还指过程性信息不对称”[30]，而过程性信息不对称又会直接导致沟通的阻断、舆论的恶化，最终带来政治信任的危机。

 

　　⒊信息沟通的效果：不尽如人意

 

　　电子政务的发展能促进也需要政府和公民之间的信息互动，不过，由于互动技术、互动主体间的种种缺失，导致双方信息互动过程中存在有效互动少、非理性互动等情况的发生，甚至出现本该互动最后却不互动的情况。从“政府主动—公民被动式”的互动来看，政府掌握了全社会绝大多数的信息资源，并依《政府信息公开条例》的规定向社会和公众无偿提供。但政府对于信息的搜集、整理、加工等需要耗费巨大的成本。同时，政府和公众之间沟通的基础设施如信息网络平台建设、人员信息技术的培训等同样需要成本，而且双方之间沟通的成本“政府是主要的支付者”。[31]加上我国行政机构的科层制架构和部门壁垒的存在，政府的信息垄断和寻租现象自难完全避免，特别是为维护政治的稳定，政府必然会封锁、过滤甚至垄断某些信息，从而导致政府和公众之间的互动沟通过程必然会出现政府回应的缓慢、迟滞、套语，甚至是不回应的现象存在。从“公民主动—政府被动式”的互动来看，公民网络政治参与的热情与否首先取决于是否能获得充足、真实的政府信息，但获得一定量的政府信息必须要花费一定量的时间、金钱和精力等成本。当这些成本过高或超出公民承受能力时，其和政府网络互动的热情会减少，甚至基本不参与。安东尼·唐斯曾建构过一个著名的影响公民政治参与行为的函数模型：R=BP-C+D，R表示投票者行动，B表示行动的潜在获益，P表示进行该项行动时这些获益自然产生的概率，C表示行动的成本，D表示作为行动补充的私人获益。[32]也就是当收益大于成本时，公民的参与热情高涨，反之则会出现政治参与的冷漠。问题在于，当前我国政府信息公开及信息服务并不能完全满足公众的利益不一、内容不一、渠道不一的信息获取，在必定要付出一定成本的情况下，公众与政府之间的网络互动必然会出现“围观”式参与，互动的质量大打折扣。在信息获取不足的情况下，公众转而从其他新闻网站获得政治信息。然而，网络空间里的政务信息鱼龙混杂、泥沙俱下，甚至虚假信息充斥其中。公民因自身条件、素质、知识结构等差异，不加以甄别，一味附从，在一定程度上造成对政务信息认识的偏差，甚至会造成网络政治参与的无序性，从而导致互动结果与初衷走向对立。

 

　　政府和公民之间信息互动的不完善性，加上相关制度建设的滞后，久而久之，公民网络政治参与的蓬勃兴起和电子政务提供的这种参与的制度性、技术性不足的矛盾势必会导致互动过程中政府的输出失败，输出的失败又会导致参与的冷漠和政府公信力的下降。

 

 

　　（一）提升政府和公民网络互动的效能

 

　　罗伯特·达尔曾指出，有效的参与是衡量民主的标准之一，公民通过电子政务平台与政府沟通的成效将是评判我国网络民主发展程度的标尺，也是我国民主发展过程中的缩影，更是未来电子民主的追求目标。因此，提升政府和公民网络互动的效能是发展电子政务和促进电子公共参与的重要基础。

 

　　首先，公众需求的广泛性、差异性和特殊性，决定了政府不只是公开信息，而且需要及时、全面、准确、权威地公开信息，避免沟通时延所导致的被动与不信任，更要提升面向公民的信息服务质量，做到可靠性、安全性、响应性和公平性[25]，只有提升公共信息服务质量，才能为电子公共参与作好铺垫，为网络互动奠定基础。公共信息服务质量的提升有赖于政府信息能力的提升，这就要求政府提高决策分析能力、行政沟通能力、政治传播能力、信息服务能力、社会参与能力和自然与社会监测能力等网络时代的信息能力。[33]

 

　　其次，积极发展参与型公民文化建设，提升参与型公民素质。我国社会主义民主政治建设经过近70年的发展，已经取得举世瞩目的成就。但传统的臣民文化依然具有根深蒂固的影响，这已成为参与型公民培育的重要障碍。因此，当前应从政治文化转型的角度积极培育个性自由的公民社会，突出其主体价值和权利本位，铸就富有参与感、责任感和创新精神的公民文化。

 

　　第三，塑造理性参与的政治公民。公民参与的非理性不但破坏了政治参与的秩序，而且会造成政府和公众沟通的失败。理性参与强调合理、合法和公共理性，主张以协商的姿态和方式来处理问题，以实现双方的共赢。

 

　　第四，公民的电子参与往往是从自己的生活场景开始的，缺乏公共化的抽象价值追求。因此，应当注重电子治理的内容与措施能够嵌入到公众的生活，塑造公众治理的自主性。[34]

 

　　第五，加强网络信息技术教育培训的普及，提升公民网络技术的应用能力，特别是学会运用互联网与政府进行沟通互动的能力。

 

　　（二）破除“输入—输出”的不对称性，完善政府网络回应机制

 

　　有效的政府回应，应当对公众的合理诉求及时做出反应，并积极采取相关措施加以解决。网络时代公众诉求的渠道多样、内容庞杂，加强政府的网络回应机制建设是实现电子民主和有序政治参与的重要路径。

 

　　首先，优化政府网络平台的交互功能。政府网络平台的设计应始终着眼于交互的理念和导向，前瞻性地设计政府和公众网络互动的各项业务，统一标准，精心打造成熟技术支撑的先进沟通体系，优化政府门户网站、政府新闻发言人、问政网站、政务微博、政务微信制度和技术建设，建立起较为完善的交互平台基础。在此基础上，加强各层级资源的有效整合与共享，不断优化政务流程，突破科层制下条块分割的弊端，特别是具体业务流程链的整合。政府网络平台交互功能的强化既可以便利公众信息的输入，又可以准确快捷地予以输出。

 

　　其次，建立健全舆情收集、研判与引导机制。结合政府网络平台和各种社会化媒介的优势，敏锐捕捉社会热点问题，广泛收集各种信息，研判舆情走向及规律，使政府网络回应常态化、规范化、效率化。

 

　　第三，针对政府网络回应的不及时、不完备等问题，一方面要完善政府网络限时回应制度和问责制度，摆脱拖沓推诿现象；另一方面要提升政府网络回应反馈的评议制度，以相应的标准来测评政府网络回应的效率。通过上述措施，努力构建政府积极主动、公民积极参与的良性“输入—输出”机制。

 

　　（三）发展社会资本，培养公民和政府的互信

 

　　社会资本理论强调信任、规范及网络，希冀通过合作来解决各种社会问题，而规范则是其中较重要的一种路径。

 

　　针对公民通过电子政务平台与政府的沟通所面临的互动性效果并不理想的问题，首先可以通过规范来予以调节。互惠则是规范最为重要的一方面，它又分为均衡的、普遍化的两种。均衡的互惠是指人们同时交换价值相等的东西；普遍化的互惠是指在特定的时间里无报酬和不均衡，但交换关系持续进行，并使人们产生共同的期望。[35]公民与政府之间不是均衡的主体，无论是现实交流中的垂直关系，还是网络互动中的平衡关系，因此，普遍互惠是双方的不二选择。通过这样的互惠，促进公民和政府之间互信的持续增长，这种增长能使对方对自身产生信任，进而对于交流的信息产生信任，经过持续良性的运转，可以使互信基础得以扩大。公民的利益表达、诉求、反馈等所传递给政府是可信的，政府的政策出台、重大新闻、业务事项等传递给公众也是可信的，这种互信对于构建一种更为良性的政治互动体系和社会治理体系有着无可比拟的优势，可谓“遵循了这一规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动问题。”[36]

 

　　其次，通过制度层次的制约来规范政府和公民的网络互动。对于政府而言，应通过制度构建，明确政府信息服务的责任和义务，政府通过电子政务平台与公民互动的责任和义务，对于公民诉求回应的责任和义务；对于公民而言，对其网络活动进行相应的规范，既赋予其通过电子政务网络实现与政府互动的权利以及正当诉求的权利等，但也要对其网络活动实施相应的监管，使其活动处于规范中，从而减少社会的冲突。

 

　　“公共对话衰败”是对一个缺乏沟通的政治体系的真实写照，是非民主行政的症结所在，是发展电子政务的主要障碍。如何建立一个良性、顺畅、互信的信息沟通模式是当前我国电子政务发展过程中亟待解决的重大问题，也是公民网络政治参与的重要议程。