一、引言
技术进步和经济增长使人类社会越来越富足，但也使社会形态高度不确定和复杂。由此导致许多难以解决的棘手问题，并极大地增大了社会风险[1]。这些高度复杂和很难应对的问题，通常被称为“邪恶的问题”（wickedproblem），以表明其狡猾多变、反复无常和无法根治的特征[2]。恐怖主义、气候变化等问题都是国家层面的邪恶问题，并得到广泛的关注和研究。占道经营、野广告、垃圾暴露、窨井盖缺失等则是城市管理的邪恶问题，对此开展的研究则相对不足。这些问题看似微不足道，但却长期存在并难以治理，不仅耗费公共资源、影响市容市貌，而且造成人员伤亡及其他社会损失。如何治理这些问题所带来的挑战，就成为城市管理面临的关键课题。
以社交媒体、移动智能终端、云计算、物联网、大数据等为代表的新一代信息技术，使智慧城市的雏形初现，并为这些城市痛点的破解提供了可能。[3]针对这些城市痛点，许多地方政府都开展了大量创新。特别是网格化管理等策略的引入，在一定程度上减少了这些问题的滋生。与此同时，越来越多的学术机构和企业也参与其中，推动社会关注和众筹众创。例如，贵州痛客梦工场科技有限公司，提出“痛客”的概念，发起组织中国痛客大赛，推动大数据技术解决各类痛点难题。上海数据开放大赛则从数据开放角度出发，为参赛者提供城市管理的数据资源，推动奇思妙想的大数据应用。
利用新型信息技术推动城市治理创新，并开发和实施可以破解这些痛点的解决方案，具有重要的现实意义。与此同时，对这些痛点及其解决过程的深入研究，也有助于揭示城市治理创新的过程和特征，并推动该领域的理论创新。但是，如何引入智慧城市的治理创新理念，对这些城市痛点加以应对和根治？目前，这方面的研究还不多见，且主要以理论探讨为主。为此，本文以号称城市“牛皮癣”的野广告为例，对城市痛点的智慧治理进行案例研究。针对野广告的治理难题，从公众参与、协同治理、智慧城市和疏堵并举等四个方面入手，提出“四位一体”的治理创新方案，并讨论其政策启示和理论展望。
二、城市痛点及其治理挑战
（一）作为城市痛点的野广告
城市痛点是城市管理者感到头痛的难题，属于“邪恶的问题”。这些问题积年已久、久治不愈和难以根除，虽然城市政府部门期望解决这些痛点，但是却苦于无计可施，常常不得不束手就擒。占道经营、野广告、垃圾暴露、窨井盖缺失等都属于城市痛点，不仅备受市民和媒体的广泛关注，而且常常成为诱发社会矛盾的热点问题。为什么这些问题一而再再而三地发生，而政府部门却无法有效治理呢？这个症结同城市痛点的特征不无关系。
城市痛点具有一些显著特征，使其无法得到根治。首先，这些问题看似微不足道，但却大量存在且频繁发生，日积月累会诱发严重的社会矛盾。以城市街区暴露的垃圾为例，如果得不到及时清理，久而久之就可能积累到难以收场的地步。加之暴雨冲刷和污水横流，不仅影响城市环境整洁，而且会导致邻里纠纷和社会矛盾。与此同时，这些问题还会诱发连锁反应，通过“破窗效应”使居民养成较差的行为习惯，并导致问题丛生的路径依赖。
其次，这些问题往往需要多个政府部门协同治理，但是这恰恰是城市管理的软肋。为了破解这些痛点，政府部门需要安排许多工作人员巡查走访，极大地耗费公共资源。以占道经营为例，违法占道经营者同城市管理部门就像玩一场场“猫捉老鼠”的游戏。与此同时，政府部门之间推诿扯皮和“踢皮球”，使居民面对这些问题投诉无门。
最后，城市管理部门可以使用的传统手段无法奏效，城市痛点陷入常态化和无序化。城市痛点就像一个病入膏肓的垂死之人一样，似乎任何手术和药剂都无济于事。与此同时，这些问题的涉案金额不高，惩罚力度不够，也在一定程度上纵容了违法行为的持续发生。疲于奔命的城市管理部门通常采取“运动式治理”的非常规手段，在城市痛点恶化时才行动起来，但往往为时已晚和收效甚微。
非法张贴广告，俗称“野广告”或“牛皮癣”，是城市治理的“顽疾”或“痛点”。不法广告商或居民在路面、电线杆、墙面等张贴的广告，不仅影响市容美观，而且难以清理整顿。许多广告属于非法广告，涉及色情、金融诈骗、虚假医药等领域，对城市健康风气造成负面影响。城市管理部门不得不花费巨资雇人清理，并开发强力清除野广告的机器和药剂。尽管环卫工人可以利用先进技术和工具快速清理，但野广告却层出不穷，可谓“野火烧不尽，春风吹又生”。清理后的野广告通常会留下无法根除的斑痕，就像城市皮肤的一道道创伤一样难以彻底抹去。此外，得不到有效根治的野广告，还可能诱发其他人效法，产生所谓的“破窗效应”，使城市管理难上加难。因此，在野广告滋生泛滥的街区，往往也是犯罪猖獗和社会秩序混乱的区域，为公共治安留下严重隐患。结合上述讨论，可以认定野广告是城市管理的痛点之一，也是亟待破解的邪恶问题。
（二）野广告的治理挑战
中国几乎所有城市都不同程度地存在野广告问题，面临问题泛滥而难以根治的困境。无论是城市政府有关部门还是社区基层组织，都下大力气去治理野广告。虽然取得了一定效果，但是总体来说收效甚微。概括来说，目前的做法主要包括事后清理、宣传教育、“保甲连坐”和罚款停机等方式。但是总体来说，这些做法是低效、费力和不可持续的。
面对野广告，政府部门首先想到的是快速清理。这种做法不仅耗费大量财力人力物力，而且治标不治本。一些张贴牢固甚至刷漆的野广告，很难完全清除。张贴在高处的野广告，清除可能带来工作人员的安全风险。除了事后清理，政府部门对市民进行宣传教育，培养他们爱护环境的意识。这固然可以减少野广告，但是对广告商而言却爱莫能助。与此同时，宣传感化是德治，需要长期持续的“浸濡”，很难同目前城市管理的迫切需求相匹配。
目前一些社区要求商户负责“三包”，清理其负责区域的野广告，类似于“保甲连坐”的方式。这种层层下派任务和划片治理的方式简单粗放，同事后清理如出一辙，也无法完全根治野广告。不仅如此，商户经营业务繁忙，无暇顾及野广告。清理野广告徒增商户的成本，不利于简政放权和营造良好的营商环境。
按照市容规定，可以对违规商家和个人处以1000元以下的罚款。对于拒不配合的，可以对留有通信号码的野广告，暂停其通信服务。由于罚款的额度较低，同广告商的巨额商业收益不成比例，无法发挥震慑作用，因此其作用有限。暂停通信服务的做法，等于掐断了广告商的信息来源和收入渠道，具有很强的威慑力。但是，广告商仍然可以频繁更换通信号码，所以此法也有一定局限。此外，依靠城市管理部门的工作人员去排除和清理，仍然是一项浩大而低效的工作，总体可持续性并不强。
综上所述，各地政府部门在治理野广告方面不可谓不够用心用力。但是，鉴于目前的做法仍然没有摆脱既定的框架和传统的模式，所以仍然是治标不治本和收效甚微。因此，需要创新求变，引入智慧城市的治理理念，并提出更有针对性、效率性、有效性和可持续性的治理方案。
（三）新加坡的治理经验与启示
无论国内还是国外，城市管理者都对层出不穷的野广告头疼不已。在野广告的治理方面，国内外城市都进行了持续不懈的探索和实践，并积累了值得参考的经验。这里以笔者在新加坡的观察和研究为例，介绍其治理野广告的实践做法和经验启示[4]。新加坡在治理野广告方面经验丰富，并积累了许多富有创新性的实践，使之成为享誉全球的“花园城市”。野广告虽然本身是城市管理者头疼的难题，但是对其治理的过程中也蕴含着值得挖掘的智慧城市建设良方。概括来说，新加坡在治理野广告方面采取了严刑酷法、技术创新、疏堵结合、群众路线等做法[5]。
新加坡素以罚款名目繁多著名，因此也被称为“罚款之都”（fine city）。在野广告治理方面，政府严厉罚款，并有其他配套惩戒措施，甚至可以动用刑罚。比如，负责野广告治理的陆路交通局就从2015年提高罚款额度，从过去的首犯罚款300新币增加到500新币（1新币约合5元人民币）。如果累犯则增加罚款额度，并最高可罚款2000新币。这样一来，令胆敢违法的广告商和居民闻风丧胆。除非不知情或侥幸，否则广告商和居民绝不敢违法张贴野广告。2011年政府开出674张罚单，2012年减少至454张，2013年则进一步减少至不足300张。
野广告通常出现在灯柱、电线杆或墙面上，所以新加坡政府采用新材料来装饰街道立面，广告一贴就自动掉落，很难保持在上面。尽管这项技术会增加政府开支，但是其效果却立竿见影。2009年，新加坡政府试点该计划，发现其效果显著，于是在全岛推广。从2010年开始，新加坡政府就在主要路段和交通枢纽布设这种防贴材料，目前已在全岛600多个地点近两万个路灯柱和道路设施上使用该材料。这项技术创新使非法张贴的广告一吹就落，大大减少了政府清除的费用，使政府每年减少开支达10万新币。
如果只是上述两方面做法，可能还无法真正消除野广告，因为广告的需求仍然存在。如果广告需求得不到解决，野广告可能“蹬鼻子上脸”，出现在更加难以清除的地方，如楼顶、墙角。野广告还有可能使用不需要张贴的载体，如喷漆或钉立，使清除工作更加困难。因此，新加坡在地铁站、巴士站、商场和组屋区等设立公开广告窗，广告商和居民可以花费低廉价格租用的广告位，而不必铤而走险去张贴野广告。一般来说，只需花费0.5到1新币，就可以张贴一张A4纸大小的广告。2011年以来，新加坡政府在人流密集的地铁站附近广设低价广告橱窗，并大力宣传教育，显著减少了非法广告的滋生。不过，对于广告内容本身就违法的野广告而言（如色情、赌博等），可能这种方法也无法奏效。
尽管新加坡雇佣了全世界密度最高的清洁工，但是如果没有民众的积极参与，政府也只能为治理野广告而疲于奔命。因此，新加坡政府推出了鼓励民众参与监督的渠道和手机应用程序（APP）“一联通”（OneService）。居民可以“随手拍”去举报野广告等问题，并得到有关部门的快速回复和处理。这种APP类似于美国波士顿治理道路坑洞的“街震”（StreetBump）、英国伦敦处理垃圾的“伦敦爱净”（LoveClean London）、修理路面的“我修我街”（FixMyStreet）等，但是又有所不同。[4]“一联通”同中国一些城市使用的网格化管理异曲同工，鼓励市民举报城市管理中存在的问题，为政府部门提供了千万双眼睛去发现和定位问题。
通过上述手段，新加坡基本上清除了野广告。虽然在一些角落仍然不乏野广告，但相比其他国家和城市，新加坡仍然做得比较令人满意。不过，新加坡的野广告在近些年有“死灰复燃”的迹象，这同政府放松管制和期望讨好民意不无关系。特别是2011年大选失利以后，执政党为了巩固执政基础，对民众的管制今不如昔，使野广告有“抬头”的迹象。但是，总体来看野广告仍然控制在可接受的范围内。
三、智慧城市的治理创新：理念与手段
（一）智慧城市的治理理念
智慧城市不仅指智慧的技术、智慧的人，而且更关注智慧的协同和合作。智慧城市意味着通过信息技术打造人类合作的新平台，并推动开放治理和绩效改进。一座城市的“智商”就体现在能否充分利用信息技术，吸引并动员人力资源，并推动不同组织和个体之间的协同与合作。[6]在智慧城市的协同治理中，政府部门不仅仅需要完善内部管理，而且需要加强同其他主体的协同，共同促进城市痛点的消弭。因此，智慧城市的核心要义表现在透明、参与、创新和协同[7]。针对野广告等城市痛点，本文设计的治理方案重点突出如下几个智慧城市理念要点，可以概括为“四位一体”的智慧城市治理创新体系。
首先，智慧城市依赖于信息技术的应用。信息化时代，特别是Web2.0时代，智能移动终端、社交媒体、地理定位服务（GPS）等为智慧型治理野广告提供了可能。如果仍然延续传统思维和陈旧做法，就显得不合时宜，也无法达到效果。因此，需要在野广告等城市痛点的治理创新中引入和开发各种信息技术，推动城市治理的智慧化。
其次，智慧城市需要公众参与的支持。“群众的眼睛是雪亮的”。要动员全社会力量参与，而不只是政府“唱独角戏”，才能根治野广告。尽管政府可以动用其人员和设备，但是仍然无法做到尽善尽美。相对来说，政府“独臂难支”，治理的成本收益也不高。因此，智慧城市特别强调人的智慧，以及民众参与共治城市问题。
再次，智慧城市是协同治理。野广告的治理离不开多个部门和单位的协同，否则单靠环卫部门的清理、城管部门的处罚，都是不可取的。通信服务公司、信用管理机构等都需要参与协同治理，才能使野广告得到根治。智慧城市不仅需要不同部门提供关联性数据，为大数据技术的应用提供平台；而且需要各个部门通力合作，通过跨部门协同促进问题破解。
最后，智慧城市是一项系统工程，需要疏堵并举。广告不是坏事，野广告的出现可以让一些有需求的人找到商机。恰恰是因为缺少足够和有效的合法渠道，才使野广告出现，以满足广告需求。因此，如果能够变堵为疏，在围追堵截的同时予以适当疏导和分流，可能起到事半功倍的效果。因此，智慧城市不是一剂万灵药，而是需要多管齐下的综合治理。
（二）智慧城市的治理方案设计
基于智慧城市的理念，以野广告为例，提出了治理城市痛点的实施方案（参见图1）。首先，市民通过城市管理部门开发的手机APP举报野广告。这些上传的信息被汇总和存储为关联数据，并在城市管理部门和其他相关部门之间共享共用。基于违法事实，相关部门对违法企业或个人予以处罚、通告和列入信用黑名单等处理，并督促其整改。与此同时，设立公用广告栏，使野广告有合法出口，铲除非法野广告的滋生土壤。
图1 野广告的智慧城市治理模型
