日前，国家发展改革委正式印发《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》（以下简称《规划》），作为规范和指导我国政务信息化工程建设的纲领性文件。国家信息中心副主任周民以“构建新型电子政务基础设施大平台，助推政务信息化‘三融五跨’创新发展”为主题，对《规划》进行了深入解读。
当前我国电子政务建设逐步迈入“集约整合、全面互联、协同共治、共享开放、安全可信”的新阶段，传统的“自建自用、自营自管”电子政务基础设施建设应用模式已难以有效满足新的发展需要。云计算作为一种新的技术架构、计算方式、服务模式，为构建“集约绿色、高效安全、共用共享”的新型电子政务基础设施提供了新路径、新模式。以“云计算”的理念优化重构电子政务建设模式，加快构建新型电子政务基础设施大平台，不仅有助于降低电子政务投资成本和建设周期、提高需求响应速度和应用部署效率，而且对打破“信息孤岛”和“数据烟囱”、促进信息共享和业务协同、提升综合应用效能和整体投资效益等具有重要意义。《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》（以下简称《规划》）就构建新型电子政务基础设施大平台的重要意义、指导思想、基本原则、发展目标、主要内容等进行全方位的部署安排，确立了今后电子政务基础设施建设应用的发展方向、路径模式、重点任务。
基本定位和总体框架
随着电子政务的深入推进和信息技术的快速更迭，电子政务所依托的基础设施建设模式也在不断演进优化。尤其是当前云计算、大数据等新技术、新理念与国家治理体系和治理能力现代化交汇融合的背景下，如何创新发展模式、全面提升应用效能成为新时期电子政务建设的重要命题。
基本定位。围绕贯彻落实“三融五跨”的战略部署，《规划》将推进电子政务基础设施集约化、平台化、一体化建设上升到全局高度，确立了新型电子政务基础设施大平台的基本定位。在指导思想中提出：统筹构建一体整合大平台、共享共用大数据、协同联动大系统，将“大平台、大数据、大系统”作为较长一个时期指导我国政务信息化建设的发展蓝图，构建一体化政务治理体系，促进治理机制协调化和治理手段高效化。在基本原则中提出：加快模式转变，大力加强工程建设的统筹整合和共享共用，统筹共建电子政务公共基础设施，实现由分散建设向共建共享模式转变。在主要目标中提出：构建形成大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构，一体化推进国家电子政务网络、国家政务数据中心、国家数据共享交换平台、国家公共数据开放平台的融合建设，打造“覆盖全国、统筹利用、统一接入”的大平台，成存储数据、交换数据、共享数据、使用数据、开放数据的核心枢纽。在主要任务中进一步提出：构建一体化政务数据平台，依托统一的国家电子政务网络加快建设综合性公共基础实施平台，形成互联互通、安全防护、共享交换、云计算、数据分析、容灾备份等综合服务能力。
总体框架。按照《规划》，新型电子政务基础设施大平台主要由统一的电子政务网络、政务数据中心、数据共享交换平台、政务数据共享网站（面向政府）、公共数据开放网站（面向社会）等构成，其中，政务网络是“大通道”，要加快建设国家电子政务内网、建设完善国家电子政务外网；数据中心是“总平台”，要建成数据中心与云计算一体融合的国家政务数据中心，为构建全国一体化的国家大数据中心奠定基础；交换平台是“总枢纽”，要建成统一的国家数据共享交换枢纽，实现重要信息系统通过统一平台进行数据共享交换；共享开放网站是“总门户”，建设面向政府部门的全国政务信息共享网站，以及面向社会公众的国家公共数据开放网站。综合分析来看，新型电子政务基础设施大平台总体框架的特征体现在两个新上：一方面，《规划》将新型电子政务基础设施大平台的定位作用摆到新高度，其边界范围从网络基础设施层，逐步拓展到数据资源层，这与以往相比具有显著的变化，大平台既是大系统共治、大数据慧治有效支撑承载的技术平台，又是促进融合共享的数据引擎，大平台成为集网络互联互通、数据共享交换、计算分析、存储备份等为一体的综合平台和数据枢纽。另一方面，《规划》对新型电子政务基础设施大平台的建设模式和管理方式提出新要求，要采用云计算模式推进平台建设应用，这不仅是技术路线、产品设备的更替升级，更是对电子政务基础设施大平台的整体架构布局、管理运营机制、建设服务模式等重大调整，是对传统电子政务基础设施建设思维方式、路径模式的一次深层次的革新和创新。
构建路径和基础条件
云计算是一种基于虚拟技术，具备弹性扩展、动态分配和资源共享等特点的新型计算模式，是推动信息技术能力实现按需供给、促进信息技术和数据资源充分利用的全新业态，是信息化发展的重大变革和必然趋势，因其具有资源设施上的虚拟化规模化、性能上的高可用性高扩展性、以及服务上的网络化可计量化等特点，近年来迅猛发展，并深刻地影响和改变着传统信息基础设施的建设和服务模式。当前，云计算成为构建新型电子政务基础设施大平台的基本模式和重要途径。
构建路径。从《规划》来看，可以说构建新型电子政务基础设施大平台是“十三五”国家政务信息化工程建设的重要任务，是“十三五”国家政务信息化工程建设的重要内容，是“十三五”国家政务信息化工程建设的重要成果，也是解决长期以来互联互通难、信息共享难、业务协同难三难问题的重要措施。这里需要特别强调的是，一定要避免一个误区，就是将构建电子政务基础设施大平台作为新一轮数据中心机房建设。《规划》中构建大平台的途径有两条：一是利用“云计算”技术，突出对存量设施资源的统筹整合，构建形成部门整体化的大平台，工作重点是对已有的、独立分建设的基础设施进行统筹整合，而不是基础设施的新建上，坚决避免各部门各地方形成新的分散化、碎片化的基础设施。二是利用“云服务”模式，突出新增设施资源采用购买云服务的模式上，逐步构建全国一体化的政务基础设施大平台，打破电子政务基础设施各自为政、自建自用、自营自管的路径依赖，走向集约化、专业化、社会化、绿色化建设应用的新路子。在网络方面，依托国家电子政务外网，支撑政务部门开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同管理服务；在服务方面，依托电信运营商已有的数据中心资源，并通过构建集资源统一调度管理、服务统一接入评价、安全统一监控调度为一体的综合管理平台，提供标准化、专业化的云服务；在安全方面，依托国家电子政务外网统一的安全防护体系以及电子认证服务体系，达到等级保护3级要求，提供安全可控的运行环境。总体来说，第一条路径是兼顾了各方面已有一定规模的存量资源、国家统一的大平台尚未建成等多重因素下的过渡性方案。长远来看，将逐步过渡到第二条路径上，真正实现信息基础设施“所有权、使用权”的分离，使电子政务云平台成为类似“煤电水气”的通用性信息基础设施。
基础条件。一是，政策制度不断完善。明确完备的政策制度是构建一体化电子政务基础设施大平台的重要保障，是电子政务云发展方向、建设模式的重要指引。2015年，《促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》明确提出，要探索电子政务云计算发展新模式，鼓励应用云计算技术整合改造现有电子政务信息系统，实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用，大幅减少政府自建数据中心的数量。政府部门要加大采购云计算服务的力度，探索基于云计算的政务信息化建设运行新机制，推动政务信息资源共享和业务协同。2016年，《“十三五”国家信息化规划》提出，要适度超前布局、集约部署云计算数据中心，出台党政机关和重点行业采购使用云计算服务、大数据相关规定，创新电子政务投资、建设及服务模式，统筹规划全国数据中心建设布局。2017年，《政务信息系统整合共享实施方案》提出，推动政务信息化建设投资、运维和项目建设模式改革，鼓励推广云计算、大数据等新技术新模式的应用与服务，提升集约化建设水平。
二是，电子政务外网通道基本建成。高速互联的网络大通道是构建一体化电子政务基础设施大平台的先决条件，是支撑数据快速流动、高效共享的传输动脉。经过多年建设，电子政务外网已经发展成为我国覆盖面最广、连接政务部门最多、承载业务类型最丰富的全国统一的政务网络。贯通全国的四级网络平台基本建成，省级、地市级政务外网专线覆盖率实现两个100%、区县级达到96.1%，市、县政务外网全覆盖的省份数量达到29个。此外，近50%的区县实现了下辖乡镇政务外网专线全覆盖。已有130多个中央部门政务部门和相关单位、18.5万个地方部门接入政务外网。
三是，国家政务数据共享交换平台初步建成。互通融合的共享交换平台是构建一体化电子政务基础设施大平台的关键因素，是是促进技术融合、数据融合、业务融合的动力引擎。国家共享交换平台已接入39个中央部门、101个省级前置机节点。依托该平台，全国投资项目在线审批监管平台、全国信用信息共享平台、全国公共资源交易平台等跨部门、跨层级的业务平台建成并投入使用，数据交换总量达到118.6亿条次。省级数据共享交换平台也在加速推进，贵州、内蒙古、安徽、江西、河南、湖南、陕西等省已相继开展了交换平台建设，其中“云上贵州”数据共享交换体系整体接入国家平台工作已启动。全国政务共享网站2.0版已发布，通过网站可共享或查询的数据总量约25.86亿条。国家数据统一开放平台已启动原型设计、立项准备等工作。
四是，数据中心资源充足。社会化专业化的数据中心是构建一体化电子政务基础设施大平台的必备设施，是支撑电子政务基础设施平台化、集约化的核心基础。当前我国数据中心云计算产业进入了大规模建设阶段，以三大运营商、大型IT设备制造商、大型互联网企业等为代表的数据中心服务商在机房设施、IT 设备和外包服务上的投资不断扩大，内蒙古、宁夏、贵州等地区依托本地在地理环境、气候条件、能源供给等方面的优势，将云计算产业作为战略性新兴产业重点发展。据统计，“十二五”末，我国数据中心的机房面积已达到200多万平方米，总体来看，我国数据中心市场在局部地区呈现出供给大于需求的局面。为充分利用已有的设施资源快速、高效、集约地构建电子政务基础设施大平台, 作全国一体化的国家大数据中心重要组成部分的国家电子政务云数据中心体系（试点示范）建设相关工作已启动，采用“市场主导、事企合作、政府购买服务”的建设运营模式，联合电信运营商、国内重要IT设备厂商，以及国家大数据综合试验区有关地方政府共同建设，以国家电子政务外网廊坊数据中心为核心节点,先期联接三大电信运营商在贵阳、呼和浩特、中卫等已有的数据中心资源，逐步构建“物理分散、逻辑互联、统一规范、动态扩展”国家电子政务云数据中心体系, 为构建电子政务基础设施大平台提供基础和支撑。
三条建议
当前，在政务信息化创新发展内生动力的牵引下，在云计算、大数据等新技术发展浪潮外部因素的驱动下，构建新型电子政务基础设施大平台已成为政务信息化建设迈向新台阶、取得更大效能、发挥更大作用的战略选择和必由之路。《规划》从指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、政策措施等方面对这项工作进行了全方位的部署安排，应该说方向明确、目标清晰、任务具体、路径可行、措施有力。同时也应清醒地看到这是一项系统性、创新性工程，也是一项紧迫性、挑战性很强的任务。为切实将《规划》实施好，落实到位，加快构建新型电子政务基础设施大平台，需着力做好以下几项工作。
第一，制度优先，加快打破电子政务云购买服务制度瓶颈。尽管云计算综合运用虚拟化、分布式存储和大规模数据管理等技术，为信息基础设施集中部署和数据资源融合共享提供了技术上的可能，但云计算本身并不足以成为电子政务实现互联互通、数据共享和业务系统的充分必要条件。电子政务云应用建设既要靠部门的内生自发动力，还要靠外部的制度环境和激励约束机制。一是围绕政府购买云服务的计量标准、采购程序、资金来源、安全审查、质量评价等方面，形成覆盖全流程、可操作、可落地的制度标准，打通政府购买云服务的政策断头路；二是调整电子政务项目审批和财政预算制度，对建设项目进行集中审批，“有保有压”引导电子政务建设从自建向购买服务转变，严格控制各部门分散建设电子政务基础设施，并优先支持保障国家统一的公共基础平台的建设运维经费。
第二，增量优先，分阶段分层次推进电子政务云应用迁移。电子政务云的部署应用是一项系统工程，涉及到业务应用、管理制度、技术支撑等方方面面，不可能毕其功于一役，要分阶段分层次稳步有序推进。一是推进政务云服务既要强化顶层设计、全面布局，在实施层面还要分阶段推进，对新增的应用系统要严格按照云优先的原则，全部采用云服务模式，对已有系统要先易后难，逐步迁移到云平台。二是分层次推进，可先从IaaS模式入手，逐步向PaaS、SaaS模式层层推进，首先采用IaaS模式，将部门分散化、碎片化的设施设备统筹整合形成统一的基础设施平台，在此基础上逐步形成统一的业务支撑平台，对于一些共性、通用的服务系统，如邮件系统、公文系统、考核系统等可采用PaaS、SaaS模式，以平台、服务的方式满足各方面的应用需求。
第三，安全优先，有效提升安全保障和自主可控能力。安全可控是推进云建设应用必须认真考虑的重要因素和积极应对的重要内容。电子政务云是国家关键信息基础设施，承载国家重要信息系统和重要数据资源，电子政务对数据产生、数据管理、数据应用、数据安全的特殊要求，决定了电子政务云必须是安全可控的云平台。一是从网络和信息安全角度看，电子政务云平台建设过程中，优先采用安全可控的国产软硬件设施，将很大程度的减低由底层产品设施受制于人导致的网络安全威胁和信息泄密的风险。二是从带动我国云计算、大数据产业发展的角度来看，应用需求和市场空间是带动技术产品创新发展的重要驱动力，优先采用国产软硬件也有利于培育壮大我国云计算产业链、价值链、生态链，促进我国信息产业做大做强，加快实现关键技术自主可控，从根基上切实保障安全。
