信访制度是国家治理体系的组成部分，是党和政府密切联系群众的桥梁纽带，发挥着了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的重要政治功能。党的十九大报告提出，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。新时代信访治理的智能化是大势所趋，顺应大数据发展趋势，挖掘、运用好信访大数据，从海量信访信息中准确把握社会主要矛盾变化，对于促进社会和谐稳定、国家长治久安具有重大现实意义。
一、信访治理智能化的三个阶段
新世纪以来，信访治理智能化历经信访部门信息系统、交互式网络信访平台和大数据信访治理平台三个阶段，逐渐由政府部门内部使用的电子政务系统向智能化信访管理决策平台转变。
2005年施行的国务院《信访条例》提出，“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利”。2011年，全国信访信息系统一期工程正式竣工验收。第一阶段信访信息系统依托政府专网建设，主要供各级信访部门内部使用，基层政府部门使用效率不高，人民群众无法通过信息系统提交信访诉求。
全国交互式网络信访平台兴起于2014年。当年，国家信访局采纳江苏淮安“阳光信访”经验，开发了新的网络信访平台，逐步实现全部信访业务网上流转。交互式网络信访平台既可供信访部门受理、办理信访事项，也可供上访群众提交、查询信访事项，实现了信访人和信访工作机构的双向互动。据统计，近年来全国网上信访量已占信访总量的一半以上，交互式网络信访平台成为信访治理的主渠道。与此同时，来自非网络渠道的来信、来访、电话、书记信箱等信访事项也全部登陆网络信访平台办理流转，为信访大数据分析和治理提供了原始数据基础。
大数据信访治理平台是信访治理智能化的3.0版本，集内部信息管理系统、交互式网络信访平台和大数据分析决策等功能于一体。现阶段，北京、贵州等部分地区打通了信访部门与其他社会治理相关部门的数据连接，在一定程度上实现了数据跨部门共享共用，为党委政府管理决策和社会矛盾风险预警提供了大数据支持。
二、大数据时代信访治理面临的主要挑战
服务决策不精准。囿于工作传统和专业人才瓶颈，当前一些信访部门深度挖掘分析信访大数据的技术水平有待提升，数据分析结果描述性多、趋势性少，主观表述多、客观规律少，偶发事件多、关联预测少。整体上看，信访大数据对人民群众反映强烈的普遍性、趋势性、苗头性社会矛盾问题预警作用不明显，服务党委政府管理决策精准程度低于预期。
理念认识有偏差。《信访条例》规定，“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系”。全国范围的信访考核排名取消后，信访部门采取点对点方式向地方政府通报信访情况，在此背景下信访数据仍然被视为一种敏感信息和“软权力”。此外，个别地区和部门将信访数据作为社会控制工具，利用信访大数据进行拦访、截访，影响了信访人合理诉求的正常表达。各级政府运用信访大数据完善公共政策制定执行、科学预判化解社会矛盾、追踪社会心态变迁的能力仍有较大提升空间。
数据资源难共享。当前，包括信访部门在内的社会治理各部门信息系统建设以条为主、各自为战现象突出，信访数据与其他职能部门数据物理隔离、互不连通，陷入“信息孤岛”。纵向的“条”与横向的“块”之间信息采集共享制度不完善，导致各相关部门资源、力量难以整合协同，影响了信访治理的整体绩效。
三、提升信访大数据治理能力的路径选择
党的十九大报告指出，要增强群众工作本领、驾驭风险本领等八个方面本领，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。新时代的中国将是网络强国、数字中国和智慧社会，信访大数据治理大有可为。在互联网和大数据技术蓬勃发展之时，提升信访大数据治理能力需要在三个方面实现重点突破。
第一，践行以人民为中心的发展思想，实现从信访办理到信访治理的理念转变，不断提升人民群众在改革发展中的获得感。十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。贯彻落实党的十九大精神要准确把握社会主要矛盾变化对信访治理提出的新要求，既解决老难题又密切关注新动向，发挥好信访在党的群众工作和社会治理格局中的独特作用。当前，迫切需要跳出信访部门办理信访事项的传统思维定势，落实习近平同志对信访工作“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”的批示要求，在党和政府工作大局中重新定位信访治理。新时代信访治理要充分发挥信息技术优势，围绕影响人民群众获得感提升的“痛点”、“堵点”问题，精准反映社情民意、精准捕捉群众需求、精准识别社会矛盾、精准供给公共服务。
第二，加强信访大数据共建共享平台建设，打破“信息孤岛”，实现信访跨部门协同共治。以群众办事为视角重塑信访业务流程，高位推动互联网+信访治理创新，破解信息孤岛、部门壁垒、条块分割等历史性改革难题。在互联网+政务服务体系建设中率先实现跨部门、跨层级、跨区域的信访大数据整合共享。鼓励地方政府加快信访数据与其他职能部门数据在存储、共享、标准、安全等方面的统筹整合力度，切实发挥信访大数据预防和化解社会矛盾的晴雨表功能。特别要注重推动政府平台、商业平台和社交媒体平台形成合力，促成政府与市场、社会力量共同参与信访治理。创新政府购买服务内容和监管方式，加强政府部门与信访大数据技术供应商的协作合同管理，促进信访治理政企合作水平稳步提升。大力推进信访大数据人才队伍建设，有条件的信访部门可试点设立首席数据官职位。
第三，高度重视信访大数据信息安全保护，防范信访数据搜集使用不当带来的隐私泄露、“数字歧视”和其他系统性风险。信访大数据多涉及个体信访人隐私，在搜集、存储、使用、保管等环节均存在滥用风险。信访大数据治理平台要制定数据运用规则和权限，厘清责任主体，确定数据的密级和敏感度，加强痕迹管理确保信访大数据使用合法、公正、透明，防止信访人隐私和涉及国防、经济、社会安全的信息泄露。在与其他职能部门协同治理过程中，要避免因信访大数据采集与算法模型设定带来的对信访人“数字歧视”等不公正待遇，正视并妥善处理新兴信息技术应用的社会伦理问题。对人为或自然灾害造成的电力中断、网络破坏等严重影响信访大数据治理平台运行的系统性风险，要加强风险评估和应急响应机制建设，从技术和管理层面建立数据灾难恢复重建机制。
（作者系国家行政学院公共管理教研部教师）
